□深圳市房地產(chǎn)研究中心 李宇嘉

　　土地使用權到期究竟該怎么續(xù)期，近期備受關注。無論是《城市房地產(chǎn)管理法》第22條的規(guī)定，即“除因公共利益需要收回到期土地，其他續(xù)期申請都應予以批準”，還是2007年《物權法》提出“自動續(xù)期”的法律規(guī)范，應被看作上位法和中央層面的“頂層設計”。地方實踐中，到底是無償續(xù)期，還是有償續(xù)期？有償續(xù)期采取何種收費標準？

　　事實上，此次溫州“土地證續(xù)期”案例，在深圳、青島等地早已出現(xiàn)。特別是，土地和住房市場化開展更早、市場化實現(xiàn)形式探索更豐富的深圳，15年前早已出現(xiàn)，近10多年來也屢屢有“續(xù)期”的案例見諸報端。之所以“溫州案例”備受關注，不在于“自動續(xù)期”要不要繳費，而在于續(xù)期價格。

　　1981年12月，《深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》頒布實施，允許給在特區(qū)投資的外商劃撥土地，并規(guī)定了土地最長使用年限：工業(yè)用地30年、商業(yè)用地20年、商品住宅用地50年。這比國務院1990年發(fā)布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規(guī)定年限少了近一半，被稱為“特區(qū)年限”。據(jù)悉，上世紀80-90年代出讓的“特區(qū)年限”的土地有73平方公里。

　　上世紀80年代末，同溫州完全一樣，深圳以20年使用期出讓了一批商用土地。2001年后，這些用地陸續(xù)到期。2002-2004年，深圳嘗試以100%的市場地價補繳作為續(xù)期條件，但沒有得到業(yè)主響應，原因是“價格太高”。2004年，《深圳市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》發(fā)布實施，20年使用期的補繳地價下降為基準地價的35%。由于補交額可承受，而拖欠地價無法轉讓，在實現(xiàn)資產(chǎn)收益的訴求下，業(yè)主均補繳并獲得續(xù)期。當然，后來也有觀點認為35%的讓利太多。

　　深圳“低價續(xù)期”有兩個原因。首先，按基準地價來征收，而“基準地價”是土地的初始價，即土地完成拆遷和平整等一級開發(fā)后，政府確定的平均價。每5-6年，政府更新一次基準地價，按最近更新的版本（2013年），福田區(qū)基準地價最高和最低分別為每平方米5317元和1356元，羅湖區(qū)為4582元和1239元，筆者簡單匡算了一下，這一地價水平僅為市場地價的1/4-1/3；二是按照基準地價的35%征收。

　　事實上，即便按照市場價來征收，也有充足的理由。收取土地出讓金，是地方政府作為國家機器，履行土地所有者職能，向土地使用者收取使用期限內(nèi)的土地出讓金的行為。只交了20年的使用費，到期后若繼續(xù)使用，按市場價續(xù)繳，在法律站得住腳。

　　但是，低價續(xù)期是主流。以土地批租制的樣板中國香港為例，新界地區(qū)所有土地官契在1997年到期，政府決定所有業(yè)主不必補繳地價，自動獲得50年土地租契的延期，即延伸到2047年。雖然不需補交地價，但業(yè)主按年必須向政府繳納一筆“地租”，標準為年度租金評估值的3%。例如，一套價值1000萬元的住房，每年產(chǎn)生30萬元租金，地租是9000元，即續(xù)期費只要9000元，這是非常劃算的。

　　低價續(xù)期之所以成為主流，源于公共財政的演化。土地使用費或出讓金，本質上是“地租”，是城市公共服務的一種融資模式，與西方發(fā)行市政債（房產(chǎn)稅償還）是一樣的。但凡土地國有的國家或地區(qū)（香港、新加坡），土地融資是慣例。由于我國初始市場信用空白，地方不能獨立發(fā)債，西方式的資本市場融資被堵塞。但是，土地是政府可利用的資產(chǎn)，政府信用也很強，加上1994年分稅制后，中央默認地方對于土地的利用，借助于金融杠桿，土地融資效率非常高。

　　“房改”后的1999年到2015年，我國城市化最快速、公共服務需求最強烈，但城市面貌、軌道交通和社會保障供給也最顯著。這一時期，以“招拍掛”為模式的土地出讓，為城市政府融得巨額收入。可以說，土地出讓契合了公共服務一次性巨額投入的融資訴求。但是，公共財政轉型箭在弦上。首先，近年來地方政府債務置換、PPP、“債轉股”如火如荼，地方政府和公用事業(yè)類國企通過資本市場融資大勢所趨，以“招拍掛”或市場評估價“再收一次”的必要性下降。其次，“土地+杠桿”的融資模式客觀上造成地方GDP政績?nèi)∠蚣皞鶆诊L險，不利于公共財政轉型。最后，城市化已進入中速階段，人口紅利減退，樓市進入存量時代，一次性巨額投入型的公共服務融資減少，內(nèi)需取代投資成為經(jīng)濟增長新動力。構建公共服務型政府，藏富于民，讓居民擁有財產(chǎn)性收入，成為培育新動力的基礎。由此，低價也將成為我國未來土地使用權續(xù)期的慣例。

　　各地人口結構、公共服務基礎、財稅實力差別很大，而公共服務供給多為地方職責，國家沒有辦法、也沒有必要出統(tǒng)一的細則。在“頂層設計”下，各地探索續(xù)期模式是大趨勢。同時，財政壓力小的地區(qū)，或采用更低的續(xù)期費用，甚至借鑒香港模式，從而最先向公共財政轉型，也會吸引更多的人口流入，漸進向公共財政轉型。