近日，由中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院基礎(chǔ)法學(xué)教研中心和中國(guó)人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心聯(lián)合舉辦的“‘互聯(lián)網(wǎng)+’時(shí)代新型政府監(jiān)管模式論壇”在人民大學(xué)舉行。來(lái)自高校和部委研究機(jī)構(gòu)的與會(huì)專(zhuān)家，從合法性、合理性?xún)煞矫婢汀蛾P(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》，進(jìn)而就國(guó)家治理和政府監(jiān)管問(wèn)題發(fā)表了各自的觀點(diǎn)。

　　劉振國(guó)交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院高級(jí)工程師

　　傳統(tǒng)交通行業(yè)應(yīng)該學(xué)習(xí)專(zhuān)車(chē)的優(yōu)點(diǎn)

　　首先要了解出租車(chē)的特點(diǎn)、功能、定位，以及在城市交通管理過(guò)程中，應(yīng)該對(duì)出租車(chē)采取怎樣的一個(gè)政策導(dǎo)向。

　　根據(jù)我們的調(diào)查，出租車(chē)承擔(dān)的出行量，大概占全部公共交通出行量的10%-20%，它在整個(gè)城市客運(yùn)中占的比例大概5%-10%。出租車(chē)的定位還不是一個(gè)公共交通的定位。就總體定位來(lái)說(shuō)，它的公益性相對(duì)來(lái)說(shuō)比較弱，它服務(wù)的對(duì)象雖然是市民、公眾，但是并不是普遍性的公共服務(wù)。很多大城市也都把它定位成非公益性的、個(gè)性化的交通方式。

　　現(xiàn)有的城市道路資源和停車(chē)資源，也不可能滿(mǎn)足大量個(gè)性化的交通出行的需要。所以，包括私人小汽車(chē)、出租車(chē)在內(nèi)的這種個(gè)性化的出行方式，它存在是必要的，但是規(guī)?？赡芤刂?。

　　我覺(jué)得網(wǎng)絡(luò)預(yù)約的專(zhuān)車(chē)服務(wù)方式，它所帶來(lái)的改進(jìn)，其實(shí)是傳統(tǒng)的出租車(chē)行業(yè)，包括傳統(tǒng)的交通運(yùn)輸管理部門(mén)，應(yīng)該學(xué)習(xí)的。網(wǎng)絡(luò)專(zhuān)車(chē)在滿(mǎn)足消費(fèi)者個(gè)性化、多樣化的需求方面，其實(shí)做得比較好，也解決了很多交通運(yùn)輸管理部門(mén)長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有解決的問(wèn)題。比如說(shuō)，交通調(diào)度平臺(tái)的開(kāi)發(fā)，其實(shí)交通部門(mén)也一直在做，但是效果一直不好。在軟件開(kāi)發(fā)方面，其實(shí)也有很多出租車(chē)公司在研究，效果也比較差。在這個(gè)方面，作為一個(gè)傳統(tǒng)的行業(yè)，交通運(yùn)輸行業(yè)其實(shí)應(yīng)該向互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)，向“互聯(lián)網(wǎng)+”學(xué)習(xí)。

　　在行業(yè)管理方面，其實(shí)也迫切要求我們轉(zhuǎn)變管理方式，改變傳統(tǒng)的、零散型的管理，向集約型的管理轉(zhuǎn)變，改變?cè)瓉?lái)的粗放型管理，向精細(xì)化的管理轉(zhuǎn)變。

　　傳統(tǒng)的交通行業(yè)應(yīng)該保持一種開(kāi)放、包容的心態(tài)。我個(gè)人覺(jué)得對(duì)這種網(wǎng)絡(luò)預(yù)約車(chē)的管理，其實(shí)可以分為兩點(diǎn)：第一，對(duì)數(shù)據(jù)平臺(tái)的管理。第二，對(duì)安全方面的管理。而對(duì)安全的管理又可以分為兩點(diǎn)：第一，管理和運(yùn)營(yíng)的安全。第二，底層數(shù)據(jù)平臺(tái)的安全。

　　孟兆平

　　北京理工大學(xué)網(wǎng)絡(luò)法研究所執(zhí)行所長(zhǎng)

　　“管理規(guī)定”違背電子商務(wù)法的立法精神

　　專(zhuān)車(chē)這個(gè)事情從本質(zhì)來(lái)說(shuō)，也是一種電子商務(wù)的交易模式。我可以結(jié)合一下從2013年開(kāi)始一直在參與電子商務(wù)法的立法工作談一下這個(gè)事情，近期內(nèi)電子商務(wù)法這個(gè)草案就要出臺(tái)。電子商務(wù)立法的最基本原則，就是從第一條上所體現(xiàn)的三個(gè)基本大原則：促進(jìn)發(fā)展；規(guī)范秩序；維護(hù)權(quán)益。之所以把“促進(jìn)發(fā)展”放在了電子商務(wù)法立法的最首要的一個(gè)位置上。還是希望對(duì)平臺(tái)松綁，不希望讓平臺(tái)去承擔(dān)一些過(guò)多的監(jiān)管責(zé)任。

　　從交通部這次頒布的這個(gè)規(guī)定來(lái)說(shuō)，它本身違背了電子商務(wù)法立法過(guò)程中所提倡的精神，就是無(wú)來(lái)由地對(duì)一種新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)制定出一種非常嚴(yán)格的監(jiān)管措施，從我個(gè)人的意見(jiàn)來(lái)說(shuō)，他是與電子商務(wù)法的立法本意相違背的。

　　專(zhuān)車(chē)這種模式還沒(méi)有發(fā)展到一個(gè)成熟的狀態(tài)，它還是處在一個(gè)被促成的階段。專(zhuān)車(chē)從滴滴開(kāi)始起步，包括Uber進(jìn)入中國(guó)，實(shí)際上時(shí)間很短，它只不過(guò)就發(fā)展了幾種模式，比如說(shuō)，順風(fēng)車(chē)、快車(chē)、專(zhuān)車(chē)，其實(shí)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)形態(tài)中，它還可以發(fā)展出更多。

　　現(xiàn)在交通部所確定的這種監(jiān)管模式，我把它歸結(jié)為八個(gè)字，叫“事前監(jiān)管，人車(chē)轉(zhuǎn)入”。那么這種管理模式是建立在什么樣的基礎(chǔ)之上，應(yīng)該是建立在傳統(tǒng)已經(jīng)比較成熟，或者說(shuō)已經(jīng)沒(méi)有什么發(fā)展?jié)摿Φ某鲎廛?chē)行業(yè)的基礎(chǔ)上。我們說(shuō)專(zhuān)車(chē)和出租車(chē)有客觀上有非常大的不同，那么當(dāng)出現(xiàn)了不同情況時(shí)，政府仍舊適用這樣一個(gè)非常陳舊的監(jiān)管模式去監(jiān)管，怎么能行？

　　我覺(jué)得，行政機(jī)關(guān)要談監(jiān)管，還是為了去解決問(wèn)題，解決專(zhuān)車(chē)發(fā)展過(guò)程中遇到的問(wèn)題。那么我們來(lái)看一下，專(zhuān)車(chē)整個(gè)在發(fā)展過(guò)程中，它遇到了什么問(wèn)題？我總結(jié)了三個(gè)問(wèn)題。消費(fèi)者權(quán)益受損；消費(fèi)者出行發(fā)生了險(xiǎn)情；還有平臺(tái)作弊。

　　交通部在這次的專(zhuān)車(chē)監(jiān)管條例中提出的最重要的原則叫“人車(chē)準(zhǔn)入”。關(guān)于車(chē)，從安全性能上（包括從行使技術(shù)、行使的性能保障上），專(zhuān)車(chē)肯定是優(yōu)于目前的出租車(chē)。關(guān)于駕駛員的問(wèn)題，大部分是白領(lǐng)，或者是說(shuō)我們需要實(shí)現(xiàn)上班功能的這樣一個(gè)白領(lǐng)，或者小企業(yè)主，我覺(jué)得他們應(yīng)該更珍視自己的生命。

　　有的問(wèn)題交通部管不了，有的問(wèn)題由交通部監(jiān)管好像不合理，甚至說(shuō)不妥當(dāng)。交通部能不能有一種勇氣說(shuō)，放棄監(jiān)管，擁抱市場(chǎng)，讓市場(chǎng)去解決市場(chǎng)的問(wèn)題，可不可以這樣？

　　高秦偉

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授

　　監(jiān)管“互聯(lián)網(wǎng)+”

　　不能沿襲傳統(tǒng)方式

　　我的想法就八個(gè)字，一個(gè)是“市場(chǎng)創(chuàng)新”，再一個(gè)“透明監(jiān)管”。

　　鼓勵(lì)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，市場(chǎng)既要?jiǎng)?chuàng)新，同時(shí)也要為自己的經(jīng)營(yíng)負(fù)責(zé)。實(shí)際上我們也看到，專(zhuān)車(chē)公司在市場(chǎng)創(chuàng)新方面做了很多努力，包括在市場(chǎng)的自我負(fù)責(zé)方面，在司機(jī)人員的培訓(xùn)，還有在用戶(hù)和司機(jī)之間的中介等方面，它通過(guò)一定自我約束的手段提高了服務(wù)水準(zhǔn)。

　　怎么樣聰明地監(jiān)管市場(chǎng)？最直接的辦法就是許可。但是實(shí)際上，許可在我們生活的許多領(lǐng)域都沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，它只是一個(gè)事前的手段。其實(shí)我們更多地應(yīng)該用事中、事后的手段，甚至需要借助市場(chǎng)的力量。

　　首先要發(fā)揮你所要調(diào)整的子系統(tǒng)的本身的功能，然后再去發(fā)揮法律應(yīng)有的功能，或者政府監(jiān)管應(yīng)有的功能，交通部意見(jiàn)在第五章監(jiān)督檢查第27-34條，講了這么多，實(shí)際上仍然是沿襲傳統(tǒng)，先是對(duì)權(quán)利進(jìn)行分割，然后再進(jìn)行檢查。行政機(jī)關(guān)在監(jiān)管的時(shí)候，可能要更聰明地監(jiān)管，去借助平臺(tái)。這次意見(jiàn)里面可能對(duì)平臺(tái)責(zé)任研究不多，但是我覺(jué)得平臺(tái)責(zé)任也是一種平衡。對(duì)于平臺(tái)責(zé)任，是在責(zé)任和創(chuàng)新之間達(dá)到一種平衡，行政機(jī)關(guān)在監(jiān)管的時(shí)候，也可以利用平臺(tái)責(zé)任。

　　我們之所以提出這些意見(jiàn)，還是想促進(jìn)創(chuàng)新市場(chǎng)發(fā)展，并且想讓政府能夠更聰明地去監(jiān)管。對(duì)于學(xué)者而言，實(shí)際上想從法理的角度去探究“互聯(lián)網(wǎng)+”對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，從公法的角度去思考這樣的問(wèn)題。去探討互聯(lián)網(wǎng)或者網(wǎng)絡(luò)法本身對(duì)傳統(tǒng)法律的一些挑戰(zhàn)，到底是一種新型業(yè)態(tài)，還是一種嶄新的領(lǐng)域。

　　周艾燕

　　交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院副研究員

　　分享經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府亟須創(chuàng)新監(jiān)管模式

　　分享經(jīng)濟(jì)就是依托互聯(lián)網(wǎng)信息的平臺(tái)，將相對(duì)分散和閑置的資源利用起來(lái)。就我國(guó)來(lái)說(shuō)，專(zhuān)車(chē)實(shí)際上就是分享經(jīng)濟(jì)或者共享經(jīng)濟(jì)的一個(gè)突出表現(xiàn)。

　　現(xiàn)在探討的“互聯(lián)網(wǎng)+”問(wèn)題，可能只是在出租車(chē)領(lǐng)域的體現(xiàn)。實(shí)際上現(xiàn)在或者未來(lái)，交通運(yùn)輸?shù)目瓦\(yùn)領(lǐng)域，汽車(chē)維修領(lǐng)域，駕駛員的培訓(xùn)領(lǐng)域，公交領(lǐng)域等領(lǐng)域也都會(huì)出現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”的模式或狀況。

　　在眾多領(lǐng)域，我們都要面臨這樣一個(gè)問(wèn)題：轉(zhuǎn)變監(jiān)管的思路和監(jiān)管的理念、監(jiān)管的模式。這是必然要面對(duì)的問(wèn)題。

　　出租車(chē)和專(zhuān)車(chē)都要適度發(fā)展，這個(gè)在交通部出的指導(dǎo)意見(jiàn)里面已經(jīng)很明確。我們也要有效地解決專(zhuān)車(chē)在發(fā)展過(guò)程中，或者未來(lái)有可能出現(xiàn)的一些問(wèn)題，以及對(duì)出租車(chē)行業(yè)生計(jì)的影響。新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)的出現(xiàn)必然對(duì)會(huì)現(xiàn)有的傳統(tǒng)的行業(yè)造成一定的沖擊和利益的影響，這是必然的問(wèn)題。

　　政府要?jiǎng)?chuàng)新管理的理念，鼓勵(lì)發(fā)展，合理規(guī)制；遵循分享經(jīng)濟(jì)的規(guī)律和特點(diǎn)；轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路和方式；利用信息化的手段；建設(shè)誠(chéng)信體系；充分發(fā)揮行業(yè)自律的作用以及增加行業(yè)協(xié)會(huì)的服務(wù)功能。

　　從行業(yè)監(jiān)管角度來(lái)看，在現(xiàn)有的法律框架之下，毫無(wú)避諱地說(shuō)，私人車(chē)就是黑車(chē)，這沒(méi)有什么可以爭(zhēng)論的。但是對(duì)于新事物的發(fā)展，處于目前這個(gè)階段來(lái)說(shuō)，它現(xiàn)在處于行業(yè)監(jiān)管的灰色地帶，對(duì)它的一種寬容、包容、促進(jìn)、鼓勵(lì)的態(tài)度，這是需要考慮的。

　　如果要監(jiān)管，我們未來(lái)必須要明確它的法律地位和責(zé)任，明確平臺(tái)消費(fèi)者、提供者的權(quán)益、利益的保護(hù)和安全，同時(shí)政策應(yīng)該給予地方在專(zhuān)車(chē)領(lǐng)域有管理和創(chuàng)新的空間。

　　周輝

　　國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部博士后

　　規(guī)制專(zhuān)車(chē)要有互聯(lián)網(wǎng)和法治思維

　　規(guī)制專(zhuān)車(chē)是一個(gè)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)模式下產(chǎn)生的法律問(wèn)題，所以在規(guī)制的時(shí)候，需要運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維和法治思維。

　　第一個(gè)基本問(wèn)題：在規(guī)制過(guò)程中要注意一下在行政立法過(guò)程中的比例原則。

　　比例原則是有關(guān)立法必要性的一個(gè)指導(dǎo)原則，有四個(gè)基本的要求：第一，立法目的是正當(dāng)?shù)?。第二，?guī)定的制度是有利于實(shí)現(xiàn)立法目的。第三，規(guī)定的制度所帶來(lái)的成本，或者造成的損害是最小的。第四，規(guī)定的制度所帶來(lái)的成本，或者造成的損害與其所實(shí)現(xiàn)的目的之間是成比例的。

　　暫行辦法對(duì)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者、車(chē)輛、駕駛員均規(guī)定了行政許可，從客觀上來(lái)說(shuō)，并不是必要的。根據(jù)《行政法許可法》13條規(guī)定，公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自己管理的，行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理模式能夠解決的問(wèn)題，可以不設(shè)行政許可。從目前的專(zhuān)車(chē)發(fā)展情況來(lái)看，專(zhuān)車(chē)平臺(tái)本身有足夠的能力運(yùn)用自己平臺(tái)上的私權(quán)力，來(lái)制定專(zhuān)車(chē)的運(yùn)營(yíng)規(guī)則，管理好車(chē)輛駕駛員。所以在客觀情況下，這個(gè)是可以用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決的問(wèn)題，更好地發(fā)揮專(zhuān)車(chē)的平臺(tái)作用比單純地依賴(lài)行政許可進(jìn)行事前監(jiān)管會(huì)更加有效。

　　暫行辦法中有關(guān)于許可條件的具體規(guī)定，在必要性問(wèn)題上也存在問(wèn)題。暫行辦法第5條，有關(guān)專(zhuān)車(chē)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者“服務(wù)所在地與注冊(cè)地不一致的，應(yīng)在服務(wù)所在地登記分支機(jī)構(gòu)”的要求就沒(méi)有必要。

　　暫行辦法的第18條，要求從事專(zhuān)車(chē)服務(wù)的駕駛員必須與專(zhuān)車(chē)平臺(tái)簽訂勞動(dòng)合同。該條規(guī)定的目的無(wú)非是要通過(guò)控制駕駛員規(guī)模，限制專(zhuān)車(chē)市場(chǎng)規(guī)模，和通過(guò)勞動(dòng)合同關(guān)系更好地保障乘客的權(quán)益，前者是否合適另當(dāng)別論，后者完全可以通過(guò)合理的保險(xiǎn)制度來(lái)進(jìn)行替代解決。

　　暫行辦法也存在制度設(shè)計(jì)造成嚴(yán)重侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，比如說(shuō)，暫行辦法第5條規(guī)定，“網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)當(dāng)接入服務(wù)所在地道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)出租汽車(chē)監(jiān)管平臺(tái)”。在這里就沒(méi)有充分考慮到，或者說(shuō)沒(méi)有充分地鑒定平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)中的數(shù)據(jù)的權(quán)屬問(wèn)題。

　　在行政立法監(jiān)管過(guò)程中，還需要堅(jiān)持法治原則，從性質(zhì)上看，暫行辦法既屬于中央立法，又屬于執(zhí)行性立法。因此就法治原則而言，起草主體需要回答三個(gè)問(wèn)題。問(wèn)題一：交通運(yùn)輸部是否有權(quán)監(jiān)管專(zhuān)車(chē)？問(wèn)題二：暫行辦法是否與上位法抵觸？問(wèn)題三：暫行辦法是否與其他立法不一致？

　　交通運(yùn)輸部作為行業(yè)主管部門(mén)，其行業(yè)指導(dǎo)權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)尊重地方人大及其常委會(huì)和地方政府根據(jù)《憲法》、《立法法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》所享有的立法權(quán)，在沒(méi)有法律、行政法規(guī)依據(jù)的情況下，交通運(yùn)輸部的行業(yè)指導(dǎo)權(quán)應(yīng)側(cè)重于行業(yè)政策標(biāo)準(zhǔn)的制定和跨區(qū)域服務(wù)的組織協(xié)調(diào)，而不宜直接介入市場(chǎng)準(zhǔn)入和具體管理。

　　因此在設(shè)計(jì)專(zhuān)車(chē)服務(wù)的主體責(zé)任及準(zhǔn)入條件方面，有關(guān)專(zhuān)車(chē)的部門(mén)規(guī)章，不應(yīng)設(shè)定超出《道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》的條件。關(guān)于客運(yùn)經(jīng)營(yíng)條件，《道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》也僅從車(chē)輛、駕駛?cè)藛T和安全生產(chǎn)管理三個(gè)方面做出規(guī)定。但是暫行辦法第5條增加了兩項(xiàng)條件。條件一：服務(wù)所在地與注冊(cè)地的要求。條件二：網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)當(dāng)接入服務(wù)所在地道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)出租車(chē)監(jiān)管平臺(tái)。這顯然已經(jīng)超過(guò)了前述的要求。

　　暫行辦法第21條作出這樣的規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)者在服務(wù)所在地不應(yīng)具有市場(chǎng)支配地位，這要嚴(yán)于《反壟斷法》僅針對(duì)濫用市場(chǎng)支配地位作出禁止的要求。從客觀上來(lái)說(shuō)，它與反壟斷法也相抵觸。