近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和旅客出行需求的不斷提升，民航客貨運(yùn)輸量、飛機(jī)數(shù)量都有了很大提高，各地也在投入新建和改擴(kuò)建機(jī)場(chǎng)，以期能夠滿足運(yùn)輸量持續(xù)增長(zhǎng)的需要。

　　但是，我國(guó)目前空中交通管理體制、空域分配及使用規(guī)則無法滿足運(yùn)輸量增長(zhǎng)以及通用航空發(fā)展的要求，嚴(yán)重影響甚至制約了今后的繼續(xù)發(fā)展，最直接的表現(xiàn)就是航班大量延誤，正點(diǎn)率下降，以及由此造成的旅客、航空公司、機(jī)場(chǎng)等各方面的巨大損失。

　　□牟軍

　　近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和旅客出行需求的不斷增長(zhǎng)，民航客貨運(yùn)輸量、飛機(jī)數(shù)量都有了很大增長(zhǎng)，各地也在新建和改擴(kuò)建機(jī)場(chǎng)，以期能夠滿足運(yùn)輸量持續(xù)增長(zhǎng)的需要。但是目前我國(guó)空中交通管理（以下簡(jiǎn)稱“空管”）體制、空域分配及使用規(guī)則無法滿足運(yùn)輸量增長(zhǎng)以及通用航空發(fā)展的要求，嚴(yán)重影響甚至制約了今后的持續(xù)發(fā)展，最直接的表現(xiàn)就是航班大量延誤，正點(diǎn)率下降，以及由此造成的旅客、航空公司、機(jī)場(chǎng)等各方的巨大損失。

　　從數(shù)據(jù)上看，根據(jù)2013年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，全國(guó)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)2013年完成起降架次731.54萬架次，比2012年增長(zhǎng)10.8%。2014年民航航班正點(diǎn)率為68%，比2013年的72%又有所降低。對(duì)比美國(guó)，2009年運(yùn)輸航空（不包括通用和軍用航空）飛行量達(dá)2232.3萬架次，其中延誤超過15分鐘的為47.3萬架次，正點(diǎn)率接近98%。

　　雖然航班延誤并非全是空管原因，但空管能力嚴(yán)重不足確實(shí)是主要因素之一。著眼未來，國(guó)內(nèi)外研究機(jī)構(gòu)都預(yù)測(cè)中國(guó)的航空市場(chǎng)仍將有較大幅度的發(fā)展。例如，美國(guó)波音公司在發(fā)布的《2014年中國(guó)市場(chǎng)展望》中提出，未來20年，中國(guó)將需要6020架新飛機(jī)。中國(guó)空管如何面對(duì)不斷增長(zhǎng)的發(fā)展需求，值得認(rèn)真研究。就此話題，筆者擬從以下幾個(gè)方面談下個(gè)人觀點(diǎn)。

　　應(yīng)提高對(duì)空管系統(tǒng)的重視程度

　　實(shí)際上，空管系統(tǒng)相當(dāng)于整個(gè)航空系統(tǒng)的中樞神經(jīng)，是保證整個(gè)系統(tǒng)安全、高效、環(huán)保運(yùn)行的組織者與管理者。如果中樞神經(jīng)系統(tǒng)弱，即使某人的骨骼、肌肉再發(fā)達(dá)，也是個(gè)病人。同理，一國(guó)空管系統(tǒng)的發(fā)展，直接影響到該國(guó)航空系統(tǒng)的發(fā)展。如果空管不強(qiáng)大，那么飛機(jī)越多、機(jī)場(chǎng)越多，天空就越擁堵，航空安全就越難以保障，航班正常性就越差。3月10日，全國(guó)政協(xié)委員、廣東省機(jī)場(chǎng)管理集團(tuán)公司原總裁劉子靜表示，廣州白云機(jī)場(chǎng)第三跑道于2月5日正式投入使用。但由于珠三角地區(qū)空域資源的局限性，機(jī)場(chǎng)雖然增加了一條跑道，但只增加了10多架次航班，沒有發(fā)揮預(yù)期的增容作用。

　　我國(guó)目前實(shí)行的是空域資源國(guó)有制，民航空管管理開放的航路、航線，航路航線外的空域由軍方管理，民用飛機(jī)必須嚴(yán)格按照規(guī)定的航路、航線、高度飛行。如要使用航路、航線外空域，須事先向軍方申請(qǐng)，獲得批準(zhǔn)后才能使用。由于軍民雙方的需求、利益、管制能力和理念不同，這樣的體制就造成了目前我國(guó)民航空管發(fā)展受到各方面因素的制約，在空域使用、航路航線的劃設(shè)、高度層的使用等方面都非常被動(dòng)。而空管發(fā)展的滯后，將影響到整個(gè)航空系統(tǒng)的健康發(fā)展。

　　因此，筆者認(rèn)為當(dāng)務(wù)之急是國(guó)家應(yīng)提高對(duì)空管系統(tǒng)的重視程度，在科學(xué)預(yù)測(cè)我國(guó)航空的發(fā)展趨勢(shì)，特別是考慮到通用航空旺盛的發(fā)展需求的基礎(chǔ)之上，確定科學(xué)可行的航空整體發(fā)展目標(biāo)。由于國(guó)家空域資源的特殊性質(zhì)，結(jié)合我國(guó)國(guó)防、空防、安保形勢(shì)以及我國(guó)國(guó)情，從投資建設(shè)、運(yùn)行管理等方面考慮，筆者認(rèn)為實(shí)現(xiàn)我國(guó)的空管系統(tǒng)企業(yè)化，以企業(yè)方式運(yùn)營(yíng)是不可取的。我國(guó)應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)家空管系統(tǒng)，由國(guó)家空管整合軍民航的空管資源，統(tǒng)一空域管理，統(tǒng)一空中交通管制，統(tǒng)一流量管理，避免各自為政、條塊分割、重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)（軍民航各自建設(shè)管制設(shè)施、流量管理設(shè)施、通信導(dǎo)航監(jiān)視設(shè)施等），以達(dá)到充分利用可用的空域資源、提高空域的利用率及系統(tǒng)運(yùn)行效率的目的。根據(jù)此目標(biāo)修改我國(guó)現(xiàn)行的航空法律、法規(guī)，制定國(guó)家空管的長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃及分步實(shí)施計(jì)劃，規(guī)劃及實(shí)施計(jì)劃應(yīng)該走在需求的前面。

　　應(yīng)增加空中管制人員的數(shù)量

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)有在一線從事管制工作的管制員約7800人。由于管制工作壓力大，加上有限的空域、不斷增長(zhǎng)的飛行量，管制工作的強(qiáng)度、難度及壓力日益加大。從人員數(shù)量上對(duì)比航空發(fā)達(dá)國(guó)家，以美國(guó)為例，美國(guó)聯(lián)邦航空局（FAA）固定員工超過4.7萬人，其中服務(wù)于空管系統(tǒng)的員工約有3.5萬人，約占總員工數(shù)量的3／4。其中，空中交通管制員約為1.6萬人，流量協(xié)調(diào)員約為550人，運(yùn)行監(jiān)察員約為2000人，服務(wù)于空管系統(tǒng)的員工是構(gòu)成FAA人員的主體。由此可以看出，空管系統(tǒng)在航空大國(guó)、航空強(qiáng)國(guó)中的重要地位。

　　與空管體制改變相對(duì)應(yīng)的是應(yīng)改變現(xiàn)行管制系統(tǒng)的人事和財(cái)務(wù)制度，將管制人員納入國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍。

　　筆者曾于1991年在FAA參加過雷達(dá)管制培訓(xùn)，當(dāng)時(shí)問過教員，為什么美國(guó)的管制員能夠自覺自愿地努力縮小飛行間隔來增加飛行流量？教員表示，因?yàn)楣苤茊T是政府雇員，薪金來自政府的稅收。只有通過自己的努力增加飛行流量，航空公司才能從中賺錢，從而能夠向政府多繳稅，管制員收入才有可能提高。只有建立這種正向的激勵(lì)機(jī)制，才能充分調(diào)動(dòng)管制員的工作積極性。

　　與飛行量的增加相對(duì)應(yīng)的是應(yīng)增加管制人員的數(shù)量，并通過培訓(xùn)提高管制人員的素質(zhì)。與此同時(shí)，根據(jù)管制飛機(jī)的數(shù)量、難度、工作壓力、地區(qū)差別，分等級(jí)制定管制人員的薪酬，適當(dāng)提高他們的待遇，根據(jù)“公正文化”的原則，逐步取消對(duì)非故意錯(cuò)誤的懲罰，以自愿報(bào)告錯(cuò)誤等措施取而代之，從而增強(qiáng)管制員的責(zé)任心，調(diào)動(dòng)他們對(duì)提高系統(tǒng)運(yùn)行效率的積極性。

　　應(yīng)完善空管設(shè)施

　　雖然從上世紀(jì)90年代開始，我國(guó)已經(jīng)建設(shè)了一批現(xiàn)代化的空管設(shè)施，但由于起點(diǎn)太低，只滿足了部分需求。我國(guó)目前的空管設(shè)施與航空發(fā)達(dá)國(guó)家相比，仍存在著較大的差距，特別是在新技術(shù)的研究推廣方面，差距更大。美國(guó)正在研發(fā)并積極推廣使用下一代空中交通運(yùn)輸系統(tǒng)（NextGen），在未來幾十年里，將逐步以新的數(shù)字化通信、星基導(dǎo)航、自動(dòng)相關(guān)監(jiān)視手段及空中交通管理理念替代現(xiàn)有的技術(shù)，結(jié)合新的機(jī)載電子系統(tǒng)的推廣使用，使未來的空中交通運(yùn)輸更加安全、高效、節(jié)能、環(huán)保。

　　我國(guó)機(jī)隊(duì)機(jī)齡普遍較低，因此大多數(shù)飛機(jī)都已經(jīng)裝備了最新的通信、導(dǎo)航等行電系統(tǒng)。機(jī)載設(shè)備方面與發(fā)達(dá)國(guó)家相比基本上沒有差距，機(jī)隊(duì)的整體先進(jìn)水平反而比美國(guó)高，但缺少地面系統(tǒng)配合，很多新機(jī)載設(shè)備難以發(fā)揮作用，比如自動(dòng)相關(guān)監(jiān)視（ADS-B）。因此，國(guó)家應(yīng)增加在空管系統(tǒng)建設(shè)上的投資，與民航局空管行業(yè)管理辦公室、飛行標(biāo)準(zhǔn)司、航空安全辦公室配合，積極研發(fā)新技術(shù)及其在空管系統(tǒng)中的推廣應(yīng)用，例如我國(guó)北斗系統(tǒng)在航空系統(tǒng)中的國(guó)際認(rèn)證。使用模擬運(yùn)行軟件，打破現(xiàn)有的各種限制空域使用的桎梏，制定全國(guó)的空域規(guī)劃、航路航線規(guī)劃和空域分類方案，根據(jù)飛行流量的增加預(yù)測(cè)及通用航空的發(fā)展需求，建立健全完整的配套設(shè)施設(shè)備建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、使用手冊(cè)，以及制定各類空域、航路、航線的使用程序，積極推廣應(yīng)用基于性能的導(dǎo)航（PBN）、平視顯示器（HUD）等新技術(shù)。

　　應(yīng)加快空管改革

　　從空管的角度分析航班延誤，筆者認(rèn)為主要有兩方面的原因，一是可用空域不足、使用靈活性差，大量航班在有限的航路、航線、高度上飛行，就如同城市道路塞車。特別是當(dāng)惡劣氣象條件大范圍遮蓋航路、航線，以及軍方活動(dòng)大面積使用空域時(shí)，對(duì)航班正常性的影響更明顯。在這種情況下，可以通過航空公司取消、合并航班以減少飛行量，通過地面等待、開放空域、靈活繞飛、靈活使用高度層等手段，大幅減少航班延誤。二是飛機(jī)間隔大，我國(guó)現(xiàn)行的航空器間隔標(biāo)準(zhǔn)相比航空發(fā)達(dá)國(guó)家來說較大?？展艿氖滓氊?zé)就是保證空中航空器之間、航空器與地面障礙物之間的安全間隔。對(duì)于管制原因造成的事故和事故征候，處罰都是異常嚴(yán)厲的。面對(duì)保障飛行安全的巨大壓力，較大的間隔標(biāo)準(zhǔn)使保障安全相對(duì)容易。與此同時(shí)，即便是間隔標(biāo)準(zhǔn)縮小到與發(fā)達(dá)國(guó)家相近，管制單位也沒有通過縮小間隔提高運(yùn)行效率的意愿。因此，從保障安全的角度來說，間隔越大越好。

　　關(guān)于低空空域的開放問題，由于運(yùn)輸航空及部分通用航空（主要是商務(wù)機(jī)和公務(wù)機(jī)）都是按照儀表飛行規(guī)則沿航路、航線在中高空飛行的，只在起飛上升和下降著陸階段在低空飛行，因此并不涉及低空開放的問題。在低空飛行的通用航空，一類是各種作業(yè)飛行，例如農(nóng)林、電力、消防、森林防火、警察巡邏、搜救、探測(cè)、航攝、體育、旅游、飛行員培訓(xùn)等；另一類是非營(yíng)利性質(zhì)的個(gè)人娛樂飛行，各類小型無人機(jī)也主要是在低空飛行的。目前我國(guó)定義的低空是指真高1000米（含）及以下，這一高度對(duì)很多類型的通用飛行來說都顯得過低了。業(yè)內(nèi)很多同仁和筆者都認(rèn)為低空空域應(yīng)提升到真高3000米（含）及以下，或者以后制定空域分類標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，根據(jù)地區(qū)、地形、與繁忙機(jī)場(chǎng)及所屬空域的距離等條件進(jìn)行定義。另外，我國(guó)目前將低空空域劃分為管制空域、監(jiān)視空域和報(bào)告空域3類，都是需要管制覆蓋的。即便是美國(guó)定義的非管制空域，也需要管制覆蓋，以備在非管制空域中進(jìn)行目視飛行的飛機(jī)基于各種原因（比如天氣轉(zhuǎn)壞）需要轉(zhuǎn)換為儀表飛行而必須接受管制。從保證安全（Safety）和安保（Security）兩方面考慮，我國(guó)民航目前的通信、監(jiān)視、管制能力都無法實(shí)現(xiàn)對(duì)低空空域的覆蓋，必須在空管系統(tǒng)建設(shè)以及空管人員培訓(xùn)上加大投入力度，逐步提高對(duì)低空的覆蓋率和管制人員的能力，以滿足通用航空發(fā)展對(duì)低空空域開放的需求。

　　今年是“十二五”規(guī)劃實(shí)施的最后一年，希望在制定“十三五”規(guī)劃時(shí)能夠考慮到空管發(fā)展的需求，制定切實(shí)可行的空管系統(tǒng)的發(fā)展規(guī)劃，并在未來按規(guī)劃實(shí)施，使空管系統(tǒng)成為我國(guó)航空發(fā)展的支撐和保障。

　　（作者單位：美國(guó)聯(lián)邦航空局北京辦公室）