——中國金融監(jiān)管體制改革的原則、目標(biāo)與方案

　　北京保險(xiǎn)研究院常務(wù)副院長 趙立平

　　近年來，我國金融市場的發(fā)展速度明顯加快，市場更加開放，信息化程度不斷提高，不同市場之間、金融市場與實(shí)體經(jīng)濟(jì)之間的聯(lián)動(dòng)和傳導(dǎo)效應(yīng)不斷增強(qiáng)，對金融監(jiān)管協(xié)調(diào)能力的要求不斷提高。在上世紀(jì)90年代和本世紀(jì)初逐步形成的分業(yè)監(jiān)管框架，雖有利于提升監(jiān)管的專業(yè)性和針對性，但在利率市場化、金融創(chuàng)新和混業(yè)經(jīng)營已成大勢所趨的情況下，目前的分業(yè)監(jiān)管模式日益顯露出滯后、失靈的問題，嚴(yán)重影響金融市場發(fā)揮配置資源的“決定性”作用。

　　《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確提出：“改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架，健全符合我國國情和國際標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管規(guī)則，實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管全覆蓋?！笨梢哉f，我國金融監(jiān)管體制必須盡快改革已經(jīng)成為全社會(huì)的共識(shí)，但是，關(guān)于當(dāng)前金融監(jiān)管體制的主要癥結(jié)、改革的基本原則和目標(biāo)，特別是關(guān)于改革的具體方案選擇，政學(xué)兩界仍是眾說紛紜，莫衷一是。要厘清金融監(jiān)管體制改革的主線，必須立足于中國的國情實(shí)際，摒棄以部門利益主導(dǎo)改革的偏狹思路，破除對所謂國際潮流國際趨勢的迷信，切實(shí)抓住中國金融監(jiān)管體制的主要矛盾，對癥下藥，有的放矢，才能興利除弊，收得實(shí)效。

　　一、改革當(dāng)前金融監(jiān)管體制的必要性

　　應(yīng)當(dāng)說，不存在抽象意義上的最佳金融監(jiān)管體制，所謂監(jiān)管體制的優(yōu)劣，不是體制本身的優(yōu)劣，而是體制是否與國情相適應(yīng)的問題。我國現(xiàn)行的“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管體制發(fā)端于1993年的金融治理整頓，立法明確于1995年的《商業(yè)銀行法》，正式確立于1997年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化金融改革，整頓金融秩序，防范金融風(fēng)險(xiǎn)的通知》。當(dāng)時(shí)的政府吸取1997年亞洲金融危機(jī)的教訓(xùn)，為了防止風(fēng)險(xiǎn)的跨行業(yè)傳導(dǎo)，而設(shè)計(jì)了這樣的分業(yè)監(jiān)管體制。但是隨著形勢的發(fā)展，這一體制的弊端日益凸顯，并在去年的股市劇烈異常波動(dòng)中得到集中的暴露。具體來說，改革當(dāng)前金融監(jiān)管體制的必要性主要體現(xiàn)在：

　　第一，分業(yè)監(jiān)管體制下存在監(jiān)管空白、重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管套利等突出問題。金融領(lǐng)域的混業(yè)經(jīng)營在過去十多年中經(jīng)歷了迅猛的發(fā)展，分業(yè)監(jiān)管體制已經(jīng)嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需要。以對影子銀行的監(jiān)管為例。一方面，影子銀行作為金融創(chuàng)新的產(chǎn)物，跨越了銀行、證券、信托、基金、保險(xiǎn)等多個(gè)領(lǐng)域，并不斷突破監(jiān)管邊界，造成監(jiān)管空白問題。另一方面，有些交叉性影子銀行產(chǎn)品同時(shí)歸屬于多個(gè)監(jiān)管當(dāng)局，造成重復(fù)監(jiān)管問題。此外，監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)不一、強(qiáng)度不同也會(huì)促使市場主體做出一系列鉆空子、打擦邊球的套利行為。

　　第二，金融體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)性矛盾突出。當(dāng)前金融監(jiān)管體制改革面臨巨大的壓力，因?yàn)槲覀冋幱诮?jīng)濟(jì)下行期，而國家整體負(fù)債率和全社會(huì)總杠桿率又顯著提高，諸如互聯(lián)網(wǎng)金融和影子銀行這樣的金融創(chuàng)新加強(qiáng)了金融業(yè)各個(gè)子行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)和交叉，與此同時(shí)，我們的國債收益率曲線構(gòu)建和利率市場化形成機(jī)制還尚未完成。因此，金融體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)性矛盾不但沒有解決，反而進(jìn)一步突出了。

　　第三，金融手段創(chuàng)新導(dǎo)致各種金融風(fēng)險(xiǎn)層出不窮。去年股市的劇烈異常震蕩一方面源于配資、傘型信托、高頻交易等金融創(chuàng)新手段的強(qiáng)力助推作用；另一方面也是軟件商、配資公司和證券公司在高額無風(fēng)險(xiǎn)利潤的驅(qū)動(dòng)下，千方百計(jì)掩蓋其真實(shí)業(yè)務(wù)規(guī)模，規(guī)避監(jiān)管的結(jié)果。這次股災(zāi)集中反映出我們的金融監(jiān)管能力建設(shè)滯后，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)力度非常不足。而前不久剛剛曝光的涉案資金500多億元的“e租寶”非法集資事件再度提示我們，現(xiàn)行金融監(jiān)管模式的監(jiān)管水平和監(jiān)管協(xié)調(diào)能力已經(jīng)跟不上金融手段創(chuàng)新的快速發(fā)展。

　　第四，跨境金融活動(dòng)的沖擊和中國金融市場的外溢效應(yīng)日益明顯。經(jīng)過最近十年左右的發(fā)展，中國資本市場與外國資本市場的聯(lián)動(dòng)性現(xiàn)在已經(jīng)成為不爭的事實(shí)，是我們思考金融監(jiān)管體制改革的前提之一?？缇辰鹑诨顒?dòng)以及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)傳遞在匯率上反映得非常明顯。在岸人民幣匯率波動(dòng)和離岸人民幣匯率波動(dòng)形成顯著的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。另外，作為全球金融市場的一部分，中國金融市場的活動(dòng)也會(huì)產(chǎn)生外溢效應(yīng)，造成國際影響。全球金融危機(jī)以來，國際資本市場波動(dòng)加劇的趨勢要求我們的金融監(jiān)管體制必須增強(qiáng)應(yīng)對能力建設(shè)。

　　綜上所述，由于混業(yè)經(jīng)營、金融創(chuàng)新、跨境聯(lián)動(dòng)等都已超越了現(xiàn)有的金融監(jiān)管框架，我國的金融監(jiān)管體制改革已成當(dāng)務(wù)之急，刻不容緩。

　　二、金融監(jiān)管體制改革的原則與目標(biāo)

　　“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)決勝階段，也是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵階段。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的成功與否在很大程度上取決于資源配置效率的高低，而金融市場，特別是資本市場，作為市場的高級(jí)形態(tài)，是最重要的資源配置機(jī)制。金融體制改革應(yīng)成為我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要突破口。我國金融市場的矛盾升級(jí)和風(fēng)險(xiǎn)集聚問題以及相應(yīng)的金融監(jiān)管滯后失靈問題，都表明我國金融市場建設(shè)尚處在建立初步完善的市場機(jī)制階段，需要盡快向提高市場機(jī)制運(yùn)行效率階段轉(zhuǎn)型過渡。

　　在轉(zhuǎn)型過渡期，我國的金融監(jiān)管體制改革的首要原則，就是破除壟斷，促進(jìn)競爭，使市場在資源配置中起決定性作用。我們要按照十八屆五中全會(huì)和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的要求，以“使市場在資源配置中起決定性作用”為主線，減少不必要的行政管制，使市場對各環(huán)節(jié)的價(jià)格確定擁有直接決定權(quán)，金融資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，形成一個(gè)更加均衡的社會(huì)融資結(jié)構(gòu)。金融資本的本性是逐利，而壟斷會(huì)帶來最大的利潤，因此，金融監(jiān)管必須破除壟斷，促進(jìn)競爭。確保市場主體的充分競爭也有助于消除不必要的監(jiān)管。

　　其次，金融監(jiān)管體制改革一定要立足本國實(shí)際國情。改革不能脫離中國國情，必須抓住中國金融體制特有的問題。就金融監(jiān)管體制改革而言，當(dāng)前最大的國情是我國金融市場所處的特定歷史階段，改革要解決的主要問題也帶有這個(gè)歷史階段的特征，即如何進(jìn)一步理順政府“有形之手”與市場“無形之手”的關(guān)系。由于國情都是不斷變化的，因此金融監(jiān)管體制也應(yīng)該是動(dòng)態(tài)調(diào)整的，沒有一勞永逸的最佳解決方案。

　　第三，金融監(jiān)管體制改革要摒棄機(jī)構(gòu)監(jiān)管的思路，從功能監(jiān)管的角度重新設(shè)計(jì)。按照機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)分類來設(shè)計(jì)監(jiān)管體制的不合理性現(xiàn)在愈發(fā)顯得突出了。在跨境金融活動(dòng)如此活躍、金融創(chuàng)新手段層出不窮的情況下，金融機(jī)構(gòu)為了應(yīng)對全球的競爭，必然謀求擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不可能將其限制在某個(gè)特定的領(lǐng)域中。功能監(jiān)管不同于機(jī)構(gòu)監(jiān)管和業(yè)務(wù)監(jiān)管，更多的是從金融功能的角度來設(shè)計(jì)金融監(jiān)管體制。金融體系的功能相對于金融機(jī)構(gòu)來說更具有穩(wěn)定性，隨著金融創(chuàng)新的不斷發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)種類界限將日益模糊，因此，從功能層面來劃分金融活動(dòng)類型，并設(shè)計(jì)相應(yīng)的監(jiān)管體制，要比以機(jī)構(gòu)類別概念來區(qū)別金融市場更為合理，有利于提高監(jiān)管效率，為金融市場的供需雙方帶來監(jiān)管規(guī)范的一致性。

　　在上述原則的基礎(chǔ)上，當(dāng)前金融監(jiān)管體制改革要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)應(yīng)包括：

　　第一，維護(hù)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性，守住不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。全方位、多層次的金融創(chuàng)新使金融系統(tǒng)越來越成為一個(gè)開放的、動(dòng)態(tài)的、非線性的復(fù)雜巨系統(tǒng)，給金融穩(wěn)定帶來較大沖擊。在金融創(chuàng)新背景下實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定的優(yōu)化是金融監(jiān)管體制改革的首要目標(biāo)。

　　第二，提高監(jiān)管效率，確保有關(guān)各方的利益平衡，尤其要保護(hù)弱勢一方的合法權(quán)益。混業(yè)經(jīng)營對金融資源的配置效率在很大程度上取決于金融監(jiān)管的效率。金融監(jiān)管效率的一個(gè)重要體現(xiàn)就是有關(guān)各方的利益平衡。次貸危機(jī)后，加強(qiáng)對金融領(lǐng)域消費(fèi)者和中小投資者的保護(hù)應(yīng)當(dāng)成為金融監(jiān)管體制改革的重要著力點(diǎn)。

　　三、改革方案比較：“超級(jí)央行”vs. “一行一會(huì)”

　　明確了金融體制改革的原則和目標(biāo)，我們就可以來對各種改革方案進(jìn)行比較和評估。關(guān)于如何改革“一行三會(huì)”的監(jiān)管框架，政學(xué)兩界已經(jīng)展開了非常熱烈的討論，并產(chǎn)生了一系列令人眼花繚亂的改革方案，如：在一行三會(huì)之上架設(shè)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)負(fù)責(zé)對四個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)；一行不變，三會(huì)合一形成金融監(jiān)管委員會(huì)，實(shí)行“一行一會(huì)”綜合監(jiān)管；將三會(huì)并入央行形成所謂“超級(jí)央行”；以及多個(gè)版本的“一行兩會(huì)”方案（有的倡導(dǎo)證監(jiān)會(huì)并入央行，有的支持銀監(jiān)會(huì)并入央行）……盡管總體上改革方案繁多，但支持者較為集中、被認(rèn)為相對來說更具合理性和可行性的方案其實(shí)只有兩個(gè)，那就是“超級(jí)央行”模式和“一行一會(huì)”模式。接下來我們就對這兩種代表性改革方案做一番比較，看看它們究竟孰優(yōu)孰劣。

　　首先需要說明的是，所謂的“超級(jí)央行”模式泛指以央行為中心來設(shè)計(jì)新監(jiān)管體制的改革方案，至少可以包括下述三種子方案：（1）在央行下設(shè)貨幣政策委員會(huì)、金融穩(wěn)定委員會(huì)和金融行為監(jiān)管局；（2）在央行下設(shè)貨幣政策委員會(huì)、金融穩(wěn)定委員會(huì)、審慎監(jiān)管局，在央行之外設(shè)獨(dú)立的金融行為監(jiān)管局；（3）央行負(fù)責(zé)宏觀審慎政策和系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，在央行之外設(shè)獨(dú)立的審慎監(jiān)管局和行為監(jiān)管局。

　　“超級(jí)央行”模式的支持者常用的理由是，這種改革方案符合完善宏觀審慎政策框架的要求，符合金融監(jiān)管框架改革的最新國際趨勢。這些理由都值得商榷。

　　首先，“超級(jí)央行”模式的設(shè)計(jì)理念圍繞著宏觀審慎政策框架展開，這是對美英等國經(jīng)驗(yàn)的一種借鑒。美國的金融改革方案確實(shí)強(qiáng)化了美聯(lián)儲(chǔ)對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，但這種安排針對的是美國次貸危機(jī)暴露出來的一個(gè)突出問題，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)對這些系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管乏力，無法實(shí)施有效控制。然而，這卻不是中國金融監(jiān)管的主要問題，中央對系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)的掌控一直是有效的。如前所述，我們亟待解決的問題是監(jiān)管空白、重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管套利的問題。因此，“超級(jí)央行”模式對中國監(jiān)管體制的主要癥結(jié)把錯(cuò)了脈，自然就不可能對癥下藥解決問題。

　　其次，所謂“超級(jí)央行”模式符合最新國際潮流的說法也是似是而非的。各國的監(jiān)管體制都有自身的特點(diǎn)，都要符合自身的市場發(fā)展階段。我們當(dāng)然要學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)國家的做法，但任何國際經(jīng)驗(yàn)都是與特定國情結(jié)合在一起的，在討論的時(shí)候不能斷章取義，不能把外國的特定制度設(shè)計(jì)與其具體國情脫離開來，抽象地談?wù)撍^的國際經(jīng)驗(yàn)，否則只會(huì)造成南橘北枳、水土不服的結(jié)果。“超級(jí)央行”模式的支持者特別喜歡舉英國的例子，說什么英國取消了金融服務(wù)局（FSA），構(gòu)建以央行為核心的監(jiān)管架構(gòu)就代表了最新的國際經(jīng)驗(yàn)，是我們學(xué)習(xí)的方向。其實(shí)，這不過是英國金融監(jiān)管改革的最新嘗試，即便成功，也只是說明它切合了英國的國情。而且，英國在金融服務(wù)局成立僅十幾年后就做出如此大刀闊斧的改革，恰恰說明它的金融監(jiān)管模式仍處于不斷探索之中，并未成熟完善到國際標(biāo)準(zhǔn)的地步。

　　第三，如果“超級(jí)央行”既負(fù)責(zé)宏觀監(jiān)管，也負(fù)責(zé)微觀監(jiān)管，那么不僅貨幣政策的中性難以保證，而且“超級(jí)央行”很有可能更傾向于關(guān)照系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)太重要了，絕不能有所閃失，而那些中小金融機(jī)構(gòu)的利益就容易遭到忽視，這恰恰違反了我們金融監(jiān)管體制改革的首要原則，即促進(jìn)競爭，為市場發(fā)揮配置資源的決定性作用創(chuàng)造有利條件。

　　第四，“超級(jí)央行”的職能過于集中，很有可能影響監(jiān)管效率，不利于專業(yè)分工與整體協(xié)調(diào)的平衡。而且，在掌握了巨大的人力物力財(cái)力權(quán)力的基礎(chǔ)上，“超級(jí)央行”還有可能形成機(jī)構(gòu)利益不斷自我強(qiáng)化的趨勢，從而影響進(jìn)一步全面深化改革。

　　因此，“超級(jí)央行”模式脫離了中國國情，未能抓住現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的真正短板，不應(yīng)成為未來改革方案的備選項(xiàng)。與之相比，“一行一會(huì)”模式則更有助于解決我們的真問題，即分業(yè)監(jiān)管與混業(yè)經(jīng)營不相適應(yīng)的問題。這是中國金融市場在現(xiàn)行發(fā)展階段表現(xiàn)特別突出的問題。

　　根據(jù)“一行一會(huì)”解決方案，央行僅負(fù)責(zé)貨幣政策和支付清算，三會(huì)合一成立金融監(jiān)督管理委員會(huì)，按照功能監(jiān)管的原則來全面負(fù)責(zé)對各個(gè)金融分支領(lǐng)域的綜合監(jiān)管。這個(gè)方案的優(yōu)點(diǎn)首先是將現(xiàn)有的三會(huì)監(jiān)管功能合一，能夠有效解決監(jiān)管空白、重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管套利的問題；其次，該方案兼顧了維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定性和提高監(jiān)管效率的目標(biāo)；第三，該方案使央行可以更好地維持貨幣政策的中性；第四，該方案更有利于我們開展國際金融監(jiān)管的協(xié)同。

　　質(zhì)疑“一行一會(huì)”模式的人經(jīng)常強(qiáng)調(diào)的一個(gè)理由是，現(xiàn)在一行與三會(huì)之間的協(xié)調(diào)成本已經(jīng)很高，如果三會(huì)合一形成合力，未來一行一會(huì)之間的協(xié)調(diào)將更加困難。其實(shí)，在“一行一會(huì)”模式下，央行專注于貨幣政策，不必再去搞票據(jù)等業(yè)務(wù)，一行與一會(huì)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)會(huì)變得相對簡單和容易處理。當(dāng)然，必須對一些技術(shù)細(xì)節(jié)做充分考慮，比如，在一行與一會(huì)之間必須要建立暢通的信息共享與交換機(jī)制，不能再讓個(gè)別機(jī)構(gòu)或部門通過壟斷信息資源來獲得更多的監(jiān)管權(quán)力和部門私利，從而扭曲改革的本意。

　　綜上所述，既不存在放之四海而皆準(zhǔn)的金融監(jiān)管模式，也不存在一勞永逸的金融監(jiān)管模式，任何國家的金融監(jiān)管體制都要與國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)，并隨著主要矛盾的發(fā)展演變而動(dòng)態(tài)調(diào)整。就當(dāng)前中國金融監(jiān)管體制改革面臨的形勢而言，“一行一會(huì)”是比“超級(jí)央行”更好的解決方案。只有根據(jù)“使市場在資源配置中起決定性作用”的原則來確定金融監(jiān)管體制改革方略，我們才能切實(shí)有效地推進(jìn)中國金融市場的健康有序發(fā)展，也為將來在亞洲地區(qū)整合區(qū)域優(yōu)勢資源，提升金融話語權(quán)，加強(qiáng)亞洲地區(qū)金融治理，推進(jìn)國際金融體系改革，奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。