●“十三五”規(guī)劃建議中的有關(guān)表述，被部分學(xué)者和媒體解讀為要整合現(xiàn)有金融監(jiān)管機構(gòu)、從分業(yè)監(jiān)管變?yōu)榫C合監(jiān)管，形成“三會”合一乃至“一行三會”合一的所謂“超級監(jiān)管者”。

　　●全球金融危機后，各主要經(jīng)濟體均對其金融監(jiān)管體制進行了改革。但是，從這些改革中，并不能得出建立超級監(jiān)管機構(gòu)是大勢所趨的判斷。

　　●從我國實際情況出發(fā)，在保持多頭監(jiān)管基本格局的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮中央銀行的牽頭作用，是較為現(xiàn)實可行的做法。

　　《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出，加快金融體制改革，加強金融宏觀審慎管理制度建設(shè)，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架。這一建議，被部分學(xué)者和媒體解讀為要整合現(xiàn)有金融監(jiān)管機構(gòu)、從分業(yè)監(jiān)管變?yōu)榫C合監(jiān)管、形成“三會”合一乃至“一行三會”合一的所謂“超級監(jiān)管者”。這種解讀在社會上流傳甚廣，甚至引起了外媒的關(guān)注。

　　實際上，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并不等于統(tǒng)一監(jiān)管，在未作充分論證和準(zhǔn)備的情況下貿(mào)然考慮整合金融監(jiān)管機構(gòu)和金融監(jiān)管體制有害無益。

　　金融經(jīng)營模式與金融監(jiān)管模式并非簡單對應(yīng)關(guān)系

　　一種常見的說法是，分業(yè)經(jīng)營對應(yīng)分業(yè)(多頭)監(jiān)管，而在金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢下，單一(綜合)監(jiān)管是必然選擇。但事實并非如此。

　　從國際經(jīng)驗看，在金融經(jīng)營模式與金融監(jiān)管模式之間并無簡單的一一對應(yīng)關(guān)系。例如，同是實行金融混業(yè)經(jīng)營的國家，英國在1997年成立金融服務(wù)局(FSA)，作為單一金融監(jiān)管機構(gòu)，對所有金融機構(gòu)和金融產(chǎn)品進行監(jiān)管;美國在1999年廢除“格拉斯·斯蒂格爾法”，允許以金融控股公司形式進行混業(yè)經(jīng)營后，則保持了既有的多頭監(jiān)管格局，實行由中央銀行(美聯(lián)儲)牽頭、以功能監(jiān)管為基礎(chǔ)的“傘形監(jiān)管”模式;澳大利亞則以監(jiān)管目標(biāo)為基礎(chǔ)，實行所謂“雙峰監(jiān)管”，由其審慎監(jiān)管局和證券與投資委員會分別負(fù)責(zé)金融審慎監(jiān)管和金融行為監(jiān)管。

　　可見，在金融經(jīng)營模式與金融監(jiān)管模式之間并非簡單對應(yīng)關(guān)系，認(rèn)為混業(yè)經(jīng)營必然要求統(tǒng)一監(jiān)管的觀點并無充分的實證依據(jù)。

　　全球金融危機后的金融改革并未指向建立“超級監(jiān)管者”

　　在全球金融危機后，各主要經(jīng)濟體均對其金融監(jiān)管體制進行了改革。從這些改革中，同樣不能得出建立超級監(jiān)管機構(gòu)是大勢所趨的判斷。

　　美國在危機后出臺的《多德—弗蘭克法》設(shè)立了跨部門的金融穩(wěn)定監(jiān)督理事會(FSOC)，專司金融穩(wěn)定以及對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的審慎監(jiān)管;專門設(shè)立了消費者金融保護局，對包括存款人在內(nèi)的金融消費者提供專門保護;擴展和強化了美聯(lián)儲的金融監(jiān)管職權(quán)，使其對金融控股公司的總體監(jiān)管權(quán)更為周延，并賦予其對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)。但這些改革并未取消或動搖既有的多頭監(jiān)管體制。相反，銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)由相應(yīng)行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)進行專業(yè)監(jiān)管的基本格局得以維系。

　　英國在危機后出臺《2012年金融服務(wù)法》，廢棄了FSA統(tǒng)領(lǐng)下的單一監(jiān)管體制，代之以類似于澳大利亞模式的“準(zhǔn)雙峰”模式。具體來說，在英格蘭銀行之下新設(shè)金融政策委員會，作為宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)控和應(yīng)對系統(tǒng)風(fēng)險;新設(shè)審慎監(jiān)管機構(gòu)審慎監(jiān)管局(PRA)，作為英格蘭銀行的子公司，負(fù)責(zé)對各類金融機構(gòu)進行審慎監(jiān)管;將剝離審慎監(jiān)管職能后的FSA更名為金融行為監(jiān)管局(FCA)，負(fù)責(zé)監(jiān)管各類金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)行為，促進金融市場競爭，并保護消費者。換言之，F(xiàn)SA的審慎監(jiān)管職能和行為監(jiān)管職能分別由PRA和FCA承繼，而后兩者在與宏觀審慎監(jiān)管有關(guān)的方面都接受金融政策委員會的指導(dǎo)。盡管這使得中央銀行(英格蘭銀行)的金融監(jiān)管權(quán)限得以強化，但僅就監(jiān)管體制而言，英國反而退了一步，從單一監(jiān)管模式變成了“準(zhǔn)雙峰”模式。2010年6月，保守黨和自由黨聯(lián)合政府執(zhí)政伊始便宣布撤銷FSA，更難免令人質(zhì)疑這個超級監(jiān)管機構(gòu)的“立”與“廢”在多大程度上是源自科學(xué)決策而非政治考量。在借鑒國外經(jīng)驗時，這些深層背景值得關(guān)注和深思。

　　綜合監(jiān)管體制與多頭監(jiān)管體制并無當(dāng)然的優(yōu)劣之分

　　與某些流行觀點相反，綜合監(jiān)管與分頭監(jiān)管本身并無當(dāng)然的優(yōu)劣之分。二者都有其優(yōu)勢，也都有其固有的缺陷;而一方的缺陷，又往往正是對方的優(yōu)勢或合理性之所在。

　　支持綜合監(jiān)管模式的主要理由有:(1)金融集團的發(fā)展和金融業(yè)務(wù)的日益聚合使得風(fēng)險可能集中在集團中的某個單一部門，從而使得對集團清償能力的評估變得極其困難，在此情況下如果實行多頭監(jiān)管，將導(dǎo)致監(jiān)管職責(zé)碎片化，無法對企業(yè)的整體安全和穩(wěn)健狀況作出恰當(dāng)評估。(2)金融創(chuàng)新的蓬勃發(fā)展使得新型金融產(chǎn)品層出不窮，這些產(chǎn)品可能難以嚴(yán)格歸入任何一個傳統(tǒng)金融行業(yè)，從而給多頭監(jiān)管帶來不確定性，要么造成重復(fù)監(jiān)管，要么形成監(jiān)管真空。(3)綜合監(jiān)管可以整合監(jiān)管資源，形成規(guī)模效應(yīng)，從而降低監(jiān)管成本。

　　而支持多頭監(jiān)管模式的主要理由有:(1)不同金融部門之間的固有差異可能造成綜合監(jiān)管機構(gòu)沒有清晰界定的監(jiān)管目標(biāo)，甚至出現(xiàn)相互沖突的目標(biāo)，進而導(dǎo)致缺乏統(tǒng)一的行為標(biāo)準(zhǔn)、問責(zé)性降低、監(jiān)管失去重點和效率，乃至運轉(zhuǎn)失靈。(2)綜合監(jiān)管可能導(dǎo)致跨金融部門的風(fēng)險和恐慌傳染，當(dāng)任何一個金融部門出現(xiàn)監(jiān)管失靈或丑聞時，公眾會認(rèn)為其他金融部門同樣沒有得到有效監(jiān)管，從而導(dǎo)致信心危機。(3)綜合監(jiān)管機構(gòu)容易形成“集團思維”，將注意力和監(jiān)管資源主要投向其認(rèn)為對金融系統(tǒng)構(gòu)成最大風(fēng)險的機構(gòu)或業(yè)務(wù)，而忽視其他的機構(gòu)或業(yè)務(wù)。(4)綜合監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部往往仍然依照傳統(tǒng)行業(yè)類別進行部門設(shè)置，這種形式主義的統(tǒng)一監(jiān)管能否形成規(guī)模效應(yīng)、提高監(jiān)管效率，令人懷疑。

　　可見，綜合監(jiān)管模式和多頭監(jiān)管模式各有其優(yōu)點和缺陷，其間的取舍必須慎重，需要結(jié)合本國的金融、法律和監(jiān)管環(huán)境，加以細致的分析和論證。

　　尤其需要指出的是，綜合監(jiān)管固然有助于解決監(jiān)管重疊或監(jiān)管真空問題，但多頭監(jiān)管體制下的不同監(jiān)管機構(gòu)之間的競爭和制衡卻也隨之失去;結(jié)構(gòu)的龐雜和權(quán)力的集中易于強化綜合監(jiān)管機構(gòu)的官僚性，使監(jiān)管趨向于固執(zhí)和嚴(yán)厲，而對市場需求無動于衷。與此同時，反映傳統(tǒng)監(jiān)管機構(gòu)特征的各部門之間在監(jiān)管理念、監(jiān)管方法和監(jiān)管文化方面的沖突并不會因機構(gòu)整合而自然消失，只不過由機構(gòu)間沖突內(nèi)化為機構(gòu)內(nèi)沖突。緩解這一問題的方法是整合監(jiān)管規(guī)則。然而，規(guī)則整合的難度更甚于機構(gòu)整合。

　　央行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制是我國現(xiàn)實選擇

　　改革開放以來，我國金融經(jīng)營和監(jiān)管體制大致經(jīng)歷了“混業(yè)經(jīng)營，混業(yè)監(jiān)管”――“混業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管”――“分業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管”三個階段?，F(xiàn)行金融分業(yè)監(jiān)管體制的確立，如果從1995年《商業(yè)銀行法》頒布起算，不過20年;如果從1998年《證券法》頒布和保監(jiān)會成立起算，還不到20年;而如果從2003年銀監(jiān)會成立起算，則不過短短10余年。目前更需要做的是總結(jié)監(jiān)管經(jīng)驗，鞏固既有成果，獲取更多的監(jiān)管收益，而不是在缺乏足夠論證和經(jīng)驗支持的情況下貿(mào)然啟動監(jiān)管整合。

　　首先，我國金融市場尚處于發(fā)育階段，金融部門之間的差異多于共性，絕大部分金融機構(gòu)之間還有著清晰的劃分，遠未發(fā)展成熟到需要或可以由單一機構(gòu)實行一體化監(jiān)管的程度。

　　其次，如上所述，綜合監(jiān)管有兩層含義，即機構(gòu)的統(tǒng)一和規(guī)則的統(tǒng)一。如果僅僅整合機構(gòu)，那么所形成的綜合機構(gòu)與美國的傘形監(jiān)管架構(gòu)其實區(qū)別不大，并不能充分發(fā)揮綜合監(jiān)管的長處。即便如此，鑒于我國現(xiàn)有三大監(jiān)管機構(gòu)的規(guī)模，僅僅進行機構(gòu)整合也將意味著巨大的改革成本。至于監(jiān)管規(guī)則的統(tǒng)一，考慮到我國金融市場和金融法律制度的實際情況，更是極不現(xiàn)實。

　　再次，以四大國有商業(yè)銀行為代表的存款類金融機構(gòu)目前仍然在金融業(yè)內(nèi)占據(jù)統(tǒng)治地位，金融業(yè)仍然以銀行為主導(dǎo)，實力上的顯著不均可能導(dǎo)致銀行業(yè)監(jiān)管部門在綜合監(jiān)管機構(gòu)中獲得壓倒性優(yōu)勢，使得監(jiān)管資源分配或者監(jiān)管政策設(shè)計出現(xiàn)不合理的傾斜。

　　最后，由于我國金融監(jiān)管體制建立的時間較短，加之金融業(yè)國有比重較大，監(jiān)管部門同金融機構(gòu)之間的關(guān)系比較復(fù)雜，監(jiān)管獨立性并未充分確立。在這種情況下，相對于多頭監(jiān)管，大一統(tǒng)的綜合監(jiān)管模式更有可能為行政干預(yù)和利益集團監(jiān)管俘獲創(chuàng)造條件。

　　因此，從我國目前實際出發(fā)，大一統(tǒng)的綜合監(jiān)管模式并不適宜，保持和完善多頭監(jiān)管的基本格局，是更為合理的選擇。至于在全球金融危機和近期資本市場動蕩中暴露出來的宏觀審慎監(jiān)管不足、金融集團(金融控股公司)監(jiān)管無序、金融創(chuàng)新產(chǎn)品監(jiān)管失范等問題，完全可以通過加強和完善現(xiàn)有的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制來加以有效應(yīng)對。

　　2003年修訂后的《中國人民銀行法》第9條規(guī)定，由國務(wù)院建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。經(jīng)過10年的嘗試和磨合，2013年8月，國務(wù)院批復(fù)中國人民銀行提交的《關(guān)于金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制工作方案的請示》，同意建立由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度。

　　但在實踐中，部級聯(lián)席會議制度的作用發(fā)揮得并不充分。客觀地說，這與“一行三會”平起平坐、互不統(tǒng)屬有很大關(guān)系。縱觀英美國家在全球金融危機以來采取的金融監(jiān)管改革措施，重新認(rèn)識、確立并進一步增強中央銀行在金融監(jiān)管中的牽頭地位，是其一大要旨。

　　英國的改革措施通過對金融穩(wěn)定和宏觀審慎監(jiān)管的強調(diào)，賦予英格蘭銀行監(jiān)督整個英國金融系統(tǒng)并采取相應(yīng)措施的職責(zé)、權(quán)限和手段，使其重返金融監(jiān)管體制的頂端，并在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。美國的改革措施也大大拓展了美聯(lián)儲的監(jiān)管職責(zé)和權(quán)限，使其“傘形監(jiān)管者”的地位進一步凸顯。

　　就我國實際情況而言:一方面，銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會分業(yè)而治，缺乏人民銀行那樣的超然地位;另一方面，人民銀行歷史上曾經(jīng)是金融市場的全面監(jiān)管者，銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會的監(jiān)管職能均襲自人民銀行，人民銀行擁有“三會”所不及的影響力。金融監(jiān)管總體協(xié)調(diào)者的職責(zé)，由人民銀行承擔(dān)最為適宜。

　　因此，建議進一步加強和完善現(xiàn)有的金融監(jiān)管部級聯(lián)席會議制度，明確賦予人民銀行宏觀審慎監(jiān)管權(quán)以及對金融控股公司的總體監(jiān)管權(quán)，并對交叉性金融產(chǎn)品監(jiān)管權(quán)限的劃分(包括監(jiān)管爭議的解決途徑)制定更加明確的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，擇機成立以“一行三會”為主體并有財政部等相關(guān)部委參加的金融穩(wěn)定委員會，負(fù)責(zé)維護系統(tǒng)性金融穩(wěn)定、防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

　　總而言之，監(jiān)管實效重于監(jiān)管形式，解決問題重于調(diào)整機構(gòu)。從我國實際情況出發(fā)，在保持多頭監(jiān)管基本格局的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮中央銀行的牽頭作用，是較為現(xiàn)實可行的作法。

　　(作者為中國社科院國際法研究所研究員)