當(dāng)前的中期財(cái)政規(guī)劃包括了兩個(gè)層面的內(nèi)容：三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃和五年財(cái)政規(guī)劃。兩者的周期和程序有一定差別，但核心都是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)劃，目的都是為未來提供一種各方面可預(yù)期的確定性，降低集體行動(dòng)的不確定性，減少方向上的盲目性、步伐的紊亂性。中期財(cái)政規(guī)劃是對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)防范的籌劃，其基本要義體現(xiàn)在平衡公共風(fēng)險(xiǎn)、防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、綜合權(quán)衡公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)這三個(gè)方面。

　　平衡公共風(fēng)險(xiǎn)

　　國(guó)家治理千頭萬緒，作為綜合性發(fā)展規(guī)劃的“國(guó)家發(fā)展五年規(guī)劃”，指明了包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化和生態(tài)“五位一體”的發(fā)展目標(biāo)。但是公共資源是有限的，要實(shí)現(xiàn)有限資源的公共利益最大化，就必須回答在中期內(nèi)各部門要做什么，做到什么程度？?jī)?yōu)先次序是什么？各部門可用與可得資源總量在什么水平，缺口多大？回答這些問題，即是中期財(cái)政規(guī)劃的第一層作用——平衡公共風(fēng)險(xiǎn)。公共風(fēng)險(xiǎn)是時(shí)刻存在的，要成功應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)，就要從對(duì)危機(jī)作出應(yīng)急性、臨時(shí)性的反應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)、系統(tǒng)、綜合的風(fēng)險(xiǎn)管理。為破解預(yù)算分配被動(dòng)應(yīng)對(duì)、無的放矢的現(xiàn)實(shí)困局，需從管理公共風(fēng)險(xiǎn)的高度將預(yù)算與規(guī)劃緊密相連，即是實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的客觀原因之一。

　　新常態(tài)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)新的發(fā)展動(dòng)力能否形成還具有不確定性，結(jié)構(gòu)調(diào)整存量和增量并舉也具有不確定性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段能否順利轉(zhuǎn)換也具有不確定性。面向全面建成小康社會(huì)的沖刺階段，致力于一帶一路戰(zhàn)略、四化同步、“五位一體”總體發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)，中期財(cái)政規(guī)劃必須前瞻性地破解長(zhǎng)期積累的各種矛盾和問題。在財(cái)政收支矛盾加劇的預(yù)期下，樹立新的風(fēng)險(xiǎn)理念，有準(zhǔn)備地做好財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理，并應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革中可能出現(xiàn)的公共風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于財(cái)政的可持續(xù)性和國(guó)家發(fā)展五年規(guī)劃的落地，都具有非同尋常的意義。

　　作為中期預(yù)算過渡形態(tài)的三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，其自上而下的程序特征明顯。具體路徑即是，評(píng)估當(dāng)前政策的未來財(cái)政效應(yīng)→分析當(dāng)前政策問題→制定改革方案→評(píng)估未來政策的未來財(cái)政效應(yīng)。財(cái)政部門將在預(yù)測(cè)和評(píng)估的基礎(chǔ)上，根據(jù)政府職能履行的需要和項(xiàng)目?jī)?yōu)先次序確定資源分配政策，體現(xiàn)綜合平衡的職能。資源分配政策或?qū)蛞坏┳龀?，?cái)政部門控制的著力點(diǎn)就從干預(yù)部門內(nèi)部資源分配和具體支出，轉(zhuǎn)向控制部門的總支出水平。各部門和支出機(jī)構(gòu)在分配的限額內(nèi)，建立自己的支出優(yōu)先性排序以促進(jìn)配置效率，從而制定本領(lǐng)域具有戰(zhàn)略導(dǎo)向性、宏觀指導(dǎo)性和綜合協(xié)調(diào)性的專項(xiàng)規(guī)劃。

　　中期財(cái)政規(guī)劃作為政府提供公共服務(wù)和平衡公共風(fēng)險(xiǎn)的重要機(jī)制，要引導(dǎo)部門處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，這需要部門和財(cái)政之間的溝通和再定位。例如，針對(duì)部分現(xiàn)行財(cái)政支出政策“碎片化”、不可持續(xù)的問題，中期財(cái)政規(guī)劃要實(shí)施資金整合，高度重視政策評(píng)估，提高政策的透明度、穩(wěn)定性和可預(yù)期性。再如，財(cái)政要引導(dǎo)部門加快社會(huì)化改革，促進(jìn)政府購買公共服務(wù)、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化等，但改革的成本和可能的風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政并不完全知曉，需要部門提供政策報(bào)告書、績(jī)效指標(biāo)報(bào)告和支出測(cè)算，這將為財(cái)政中期規(guī)劃的支出政策和債務(wù)策略提供重要的參考依據(jù)。

　　可以說，中期財(cái)政規(guī)劃是對(duì)政府各方面職能履行程度或規(guī)模的前瞻性平衡，將成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展中公共風(fēng)險(xiǎn)管理的重要工具。

　　防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

　　與中國(guó)經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率下滑、實(shí)際增長(zhǎng)率下調(diào)相對(duì)應(yīng)，財(cái)政收支缺口擴(kuò)大，財(cái)政赤字增加，發(fā)債規(guī)模擴(kuò)增，這些將是財(cái)政新常態(tài)的基本特征。中期財(cái)政規(guī)劃應(yīng)該是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控的重要機(jī)制，為中央和地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展提供防火墻。

　　過去的財(cái)政五年規(guī)劃，只是對(duì)財(cái)政發(fā)展改革中的任務(wù)、目標(biāo)、原則、思路等進(jìn)行勾勒，財(cái)政因素對(duì)國(guó)家發(fā)展五年規(guī)劃的實(shí)施基本沒有什么約束力。實(shí)踐中突破財(cái)政預(yù)算的事常有發(fā)生，財(cái)政應(yīng)該有的平衡和控制功能也流于形式。這些，在以往財(cái)政收入高速增長(zhǎng)的情況下，弊端不甚凸顯。但在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)差的時(shí)候就沒有了所謂的“政策空間”。

　　在未來3至5年，一方面，我國(guó)政府債務(wù)將上升到歷史最高水平，償還債務(wù)的壓力較大，其中部分地區(qū)地方政府性債務(wù)規(guī)模較大，存在較嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)隱患。政府債務(wù)、政府性債務(wù)和政府或有債務(wù)，三者之間有一定的區(qū)別和相互關(guān)系。政府性債務(wù)包括政府負(fù)有償還責(zé)任、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任、可能有一定救助責(zé)任的債務(wù)。政府債務(wù)以外的政府性債務(wù)統(tǒng)稱政府或有債務(wù)。從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度，確保財(cái)政可持續(xù)性要求我們對(duì)或有負(fù)債也要保持清醒的認(rèn)識(shí)。例如，對(duì)地方PPP形式運(yùn)作形成的一些債務(wù)，雖然名義上不算做政府或有負(fù)債，但是納入政府舉債融資機(jī)制，需要依靠財(cái)政補(bǔ)貼，還不能與政府債務(wù)脫離干系，故對(duì)地方政府性債務(wù)存量應(yīng)進(jìn)行分類甄別，以實(shí)施有效的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和管控。同時(shí)，由于債務(wù)利息支出和社會(huì)福利支出都是剛性支出，缺乏預(yù)算靈活性，預(yù)計(jì)未來幾年政府社會(huì)性支出將會(huì)出現(xiàn)較大幅度的增長(zhǎng)。在中長(zhǎng)期內(nèi)，中國(guó)政府在財(cái)政資金安排上能夠騰挪的財(cái)政空間就會(huì)變小變窄。

　　另一方面，財(cái)政收入增速將會(huì)減緩甚至停止增長(zhǎng)。從當(dāng)前稅制改革的實(shí)踐看，減稅的呼聲和必要性似乎更占上風(fēng)，增稅面臨的約束性條件明顯，穩(wěn)定宏觀稅負(fù)面臨著艱巨的挑戰(zhàn)。此外，土地出讓金等非稅收入的增長(zhǎng)不可持續(xù)，營(yíng)改增背景下破解地方財(cái)政壓力已刻不容緩。據(jù)預(yù)測(cè)，“十三五”規(guī)劃期間財(cái)政支出的增速高于財(cái)政收入增速2到5個(gè)百分點(diǎn)，收支差距會(huì)越來越大，必須對(duì)未來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提高警惕、未雨綢繆。

　　因此，確保財(cái)政可持續(xù)性，確定政府的中期總量債務(wù)策略并防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，是實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的邏輯起點(diǎn)和必須體現(xiàn)的核心內(nèi)容之一。

　　綜合權(quán)衡公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

　　財(cái)政要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的多重目標(biāo)，并確保財(cái)政可持續(xù)，必須綜合權(quán)衡公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，中期財(cái)政規(guī)劃就是要在中期內(nèi)為兩者之間的平衡提供新坐標(biāo)。

　　例如，對(duì)于許多地方顯性負(fù)債和或有負(fù)債，需要一個(gè)比年度支出框架更長(zhǎng)的時(shí)間框架才能準(zhǔn)確地反映支出責(zé)任，進(jìn)而控制支出總額。再如，對(duì)于社會(huì)支出來說，尤其是其中的養(yǎng)老和醫(yī)療支出，由于人口規(guī)模、年齡結(jié)構(gòu)等社會(huì)變量的中長(zhǎng)期變化都會(huì)對(duì)支出產(chǎn)生決定性的影響，實(shí)施中長(zhǎng)期預(yù)算和規(guī)劃就非常必要。中期財(cái)政規(guī)劃要為這些總量控制政策提供通盤考慮，從不提量化指標(biāo)轉(zhuǎn)向約束性指標(biāo)為主的風(fēng)險(xiǎn)防控。

　　此外，作為政府的核心部門，財(cái)政自身也面臨著改革發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。改革預(yù)算模式，調(diào)整預(yù)算行為，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，是確保財(cái)政可持續(xù)的必要手段。十八屆三中全會(huì)提出“2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度”，深化財(cái)稅體制改革是一場(chǎng)關(guān)系國(guó)家治理現(xiàn)代化的深刻變革，是一次立足全局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新和系統(tǒng)性重構(gòu)。稅權(quán)、產(chǎn)權(quán)、債權(quán)、財(cái)力、支出責(zé)任以及事權(quán)等體制要素如何匹配？處于財(cái)政自身發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要階段，中期財(cái)政規(guī)劃應(yīng)為財(cái)稅體制和財(cái)政管理改革提供明確的時(shí)間表和路線圖。

　　“十三五”財(cái)政規(guī)劃具有特殊的性質(zhì)，具有基礎(chǔ)性和支撐性作用。為使五年規(guī)劃具體化、可操作，2015年開始試編三年滾動(dòng)中期財(cái)政規(guī)劃，這一層次的中期規(guī)劃既要銜接五年財(cái)政規(guī)劃，又要為編制三年滾動(dòng)預(yù)算和當(dāng)前實(shí)施的年度預(yù)算提供可遵循的框架。

　　無論是哪一個(gè)層次的中期財(cái)政規(guī)劃，都致力于從諸多的不確定性中尋找可預(yù)期的確定性，并從頂層設(shè)計(jì)上明確方向和任務(wù)，都應(yīng)理解為加強(qiáng)年度預(yù)算的方法，其目的在于通過防范化解未來風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)公共支出管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　作為過渡形態(tài)的財(cái)政中期規(guī)劃還面臨功能定位的轉(zhuǎn)型與理念重構(gòu)，代表了現(xiàn)代財(cái)政管理的前沿，其規(guī)則設(shè)計(jì)、操作流程以及評(píng)估方法等各個(gè)方面還有待探索?？偟膩碚f，中期財(cái)政規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)適應(yīng)性地進(jìn)行調(diào)整：由財(cái)政軟約束轉(zhuǎn)向綜合平衡公共風(fēng)險(xiǎn)，由被動(dòng)“花錢”轉(zhuǎn)向主動(dòng)防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，由制度修補(bǔ)轉(zhuǎn)向以現(xiàn)代財(cái)政制度為目標(biāo)的制度重構(gòu)。以風(fēng)險(xiǎn)思維來編制中期財(cái)政規(guī)劃，使其成為應(yīng)對(duì)財(cái)政新常態(tài)、確保財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的重要機(jī)制。

　?。ㄗ髡邌挝唬贺?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所）