今年10月，《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的通知》（國發(fā)［2014］63號）規(guī)定的實(shí)施步驟的第一階段（2014-2015年），將進(jìn)入最后一個(gè)季度?？傮w上，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建設(shè)取得了較大進(jìn)展，但仍存在許多困難。未來要按時(shí)、高效地實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，更好地完成政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告乃至政府會計(jì)改革，需促進(jìn)主要負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)報(bào)告編制的財(cái)政部門與主要負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)的審計(jì)部門形成合力、共同發(fā)揮作用，抓住“編”與“審”兩條主線。

　　財(cái)政與審計(jì)對準(zhǔn)則的理解要一致

　　政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制需要以政府會計(jì)準(zhǔn)則為基礎(chǔ)和依據(jù)，因此需要盡快建立起一套合理、有效的政府會計(jì)準(zhǔn)則。政府會計(jì)準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)嚴(yán)謹(jǐn)、詳盡、明晰，不應(yīng)含糊其辭，尤其是下一步工作的重心在于具體準(zhǔn)則的制定，更應(yīng)努力朝這個(gè)方向校準(zhǔn)。

　　政府會計(jì)準(zhǔn)則同時(shí)也是串聯(lián)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制與審計(jì)的橋梁和紐帶，無論是編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，還是開展政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)，政府會計(jì)準(zhǔn)則都是基本依據(jù)。

　　政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)，涉及財(cái)務(wù)報(bào)告編制主體的財(cái)政部門和財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)主體的審計(jì)部門，需要二者具備一個(gè)共同基礎(chǔ)。所謂具備共同基礎(chǔ)，一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)在于雙方對相關(guān)規(guī)則特別是關(guān)鍵規(guī)則的理解應(yīng)當(dāng)具有一致性。在實(shí)際工作中，往往出現(xiàn)審計(jì)部門與被審計(jì)單位因?qū)ο嚓P(guān)法律法規(guī)等規(guī)則的理解不同而導(dǎo)致的分歧。

　　這種分歧的產(chǎn)生，與我國社會主義法治建設(shè)尚需進(jìn)一步推進(jìn)有關(guān)，有著深刻的現(xiàn)實(shí)背景。從這個(gè)意義上講，審計(jì)部門在推進(jìn)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建設(shè)中需要發(fā)揮與以往不同的作用，應(yīng)當(dāng)在政府會計(jì)準(zhǔn)則的制定階段就積極參與并進(jìn)行相應(yīng)的推動(dòng)。這不僅對提高審計(jì)工作的效率和質(zhì)量是有利的，而且對審計(jì)部門通過審計(jì)推動(dòng)相關(guān)制度建設(shè)也是有利的。

　　四個(gè)突出問題要解決

　　政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制是一項(xiàng)全面性、綜合性的工作，需要克服許多困難、解決許多問題。當(dāng)前政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作面臨幾個(gè)突出問題。

　　一是編制主體問題。在我國，由于構(gòu)成復(fù)雜，政府這個(gè)概念在不同情境下，范圍可大可小、內(nèi)涵可多可少，并不完全一致。有可能作為政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制主體的單位或組織非常繁雜且數(shù)量眾多，要判斷究竟哪些單位應(yīng)當(dāng)作為政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制主體非常困難。因此，編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告首先必須明確主體，或者說滿足什么樣條件的主體應(yīng)編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。

　　二是資產(chǎn)定義及范疇問題。由于政府構(gòu)成的復(fù)雜和政府范疇的不確定，以及對政府資產(chǎn)認(rèn)識得不全面，我國政府資產(chǎn)的定義和范疇長期處于不明確的狀態(tài)。不僅哪些資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)屬于政府資產(chǎn)難以說清，甚至連政府是否擁有資產(chǎn)以及政府是否能夠擁有資產(chǎn)都存在爭議。

　　三是資產(chǎn)計(jì)量問題。當(dāng)以貨幣計(jì)量資產(chǎn)的價(jià)值時(shí)，如何處理好資產(chǎn)估值的穩(wěn)定性、防止國有資產(chǎn)流失、避免高估資產(chǎn)價(jià)值而影響政策判斷等多方面的平衡，都是需要考慮的問題。特別是土地、礦產(chǎn)等自然資源的貨幣衡量更是十分困難。從采用什么樣的估價(jià)方法到采用什么樣的估價(jià)原則等許多問題，都存在不小的爭議。

　　四是負(fù)債確認(rèn)問題。政府負(fù)債的確認(rèn)有著許多難題。例如，雖然理論界對政府負(fù)債的認(rèn)識基本已經(jīng)處于一個(gè)統(tǒng)一的框架之下，但社會各界對負(fù)債的認(rèn)識仍存在較大分歧。許多人都只看到具體的、確定的債務(wù)，對潛在的或有的債務(wù)，或者沒有概念，或者難以理解。再例如，行政部門與事業(yè)單位、國有企業(yè)、社會團(tuán)體等組織之間沒有分清界限，往往導(dǎo)致政府將不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的債務(wù)承擔(dān)下來，或者對應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的債務(wù)不予承擔(dān)。

　　對這些難題，從編制角度看，財(cái)政部門等編制工作的組織實(shí)施和具體編制單位，可以通過采取小步快跑、逐步推進(jìn)的方式來解決或應(yīng)對困難。例如，先從短期項(xiàng)目開始，而后逐步過渡到長期項(xiàng)目；先從財(cái)務(wù)資源開始，而后逐步過渡到經(jīng)濟(jì)資源；從程度較低的權(quán)責(zé)發(fā)生制開始，而后逐步過渡到程度較高的權(quán)責(zé)發(fā)生制。

　　從審計(jì)角度看，一方面，審計(jì)部門需要加緊研究從審計(jì)角度看什么樣的政府會計(jì)準(zhǔn)則是可接受的，以及如何確定已經(jīng)編制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告是否符合、在何種程度上符合可接受的政府會計(jì)準(zhǔn)則的要求等理論性問題；另一方面可以對試編的政府財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行試審，通過熟悉相關(guān)情況，為解決政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告“為什么審”、“審什么”、“怎么審”等問題提供直觀認(rèn)識、積累經(jīng)驗(yàn)，并有可能發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行試編規(guī)則存在的問題從而推進(jìn)制度建設(shè)。

　　總之，財(cái)政部主導(dǎo)準(zhǔn)則制定、組織實(shí)施財(cái)務(wù)報(bào)告編制等工作，可視作政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革的內(nèi)部推動(dòng)。審計(jì)部門主導(dǎo)財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)工作，通過審計(jì)促使有關(guān)方面完善制度，可視作政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革的外部推動(dòng)。抓住“編”和“審”這兩條主線，以內(nèi)外結(jié)合方式推動(dòng)改革，應(yīng)是我國未來政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建設(shè)的有效推進(jìn)方式。

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