繼黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”之后，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議審議通過了《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》。在經(jīng)全國人大常委會授權(quán)之后，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度將正式試水，一種具有中國本土特色的行政公益訴訟模式也即將生成。

　　盡管國家層面不斷對檢察機關(guān)發(fā)揮公益訴訟職能提供了政策性、方向性支持，各級檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟實踐方面也展開了積極探索，但理論和實踐中的爭議仍然存在。在檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的啟動之際，從多個層面證實這一模式的比較優(yōu)勢對于消解爭議、統(tǒng)一認識具有重要的現(xiàn)實意義。

　　檢察機關(guān)提起行政公益訴訟是國家治理體系和能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之意。國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，法治則是治國理政的基本方式。國家治理法治化是一項復(fù)雜而艱巨的社會系統(tǒng)工程。人民檢察院是我國憲法所明確規(guī)定的“國家的法律監(jiān)督機關(guān)”，檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，不僅有助于形成“嚴密的法治監(jiān)督體系”，而且能夠提升行政權(quán)力的運行效能，促進國家和社會良法善治的實現(xiàn)。相比較柔性的檢察建議而言，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟具有更為明顯的剛性色彩，目的就在于充分發(fā)揮檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能作用，促進行政機關(guān)依法行政、嚴格執(zhí)法，加強對國家利益和社會公共利益的保護。及時啟動檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，對于修復(fù)檢察制度在國家治理體系中的應(yīng)有地位、提升檢察機關(guān)的法律監(jiān)督能力都具有重要的現(xiàn)實意義。換言之，在行政公益訴訟的啟動主體上，檢察機關(guān)具備天然的體制優(yōu)勢。

　　檢察機關(guān)提起行政公益訴訟是法治政府建設(shè)雙輪驅(qū)動的內(nèi)在要求。黨的十八大和十八屆三中全會已經(jīng)明確將“法治政府基本建成”的時間推后到2020年。從目前的法治建設(shè)實踐來看，基本建成法治政府可謂時間緊迫、任務(wù)繁重、差距明顯。黨的十八屆四中全會提出“努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效”的戰(zhàn)略構(gòu)想，旨在完善法治政府建設(shè)的外部驅(qū)動機制。將行政檢察監(jiān)督的觸角向前延伸、不斷加強對行政執(zhí)法活動過程的監(jiān)督一直是全國檢察機關(guān)的努力方向。近年來，一些地方的檢察機關(guān)針對行政活動過程中的違法作為或不作為發(fā)出檢察建議、督促行政機關(guān)自我糾錯的改革創(chuàng)舉就值得肯定。在基本建成法治政府已經(jīng)進入倒計時的關(guān)鍵時刻，適時啟動檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，無疑能夠形成檢察和審判“合力”監(jiān)督行政權(quán)力運行的局面，進而倒逼法治政府建設(shè)的提速。及時啟動檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，是法治政府建設(shè)內(nèi)部和外部雙輪驅(qū)動的必然要求。換言之，在行政公益訴訟的啟動主體上，檢察機關(guān)具備天然的制度優(yōu)勢。

　　檢察機關(guān)提起行政公益訴訟是其自身擁有各類有利資源的必然結(jié)果。作為國家有機體重要組成部分的檢察機關(guān)擁有充足的人力物力基礎(chǔ)，能夠有效履行憲法和法律所賦予的監(jiān)督職責(zé)。在過去幾年民事公益訴訟的制度實踐中，檢察機關(guān)提起的案件同樣居多。在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)憑借其國家法律監(jiān)督機關(guān)的特殊身份和法律地位，同樣能夠勢均力敵地與被訴行政機關(guān)在法庭上進行抗衡。就我國當(dāng)下社會組織的發(fā)育程度而言，總體上還不夠成熟，要么因缺乏官方支持而陷入發(fā)展困境，要么因官方背景深厚而失去監(jiān)督動力。就公民個人而言，提起行政公益訴訟確有公眾參與的價值意蘊，但在公民個人維護私益都尚且存在諸多困難時，又談何容易通過向人民法院起訴去維護公益？可見，在行政公益訴訟的試點探索階段，還是應(yīng)當(dāng)堅持檢察機關(guān)相對于社會團體和公民個人提起行政公益訴訟的優(yōu)先地位，切實提高行政公益訴訟制度運行的質(zhì)量。換言之，在行政公益訴訟的啟動主體上，檢察機關(guān)具備天然的組織優(yōu)勢。

　　需要指出的是，肯定檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的優(yōu)先性，并不是完全排除公民個人和社會組織對提起行政公益訴訟權(quán)利的分享。事實上，就具體的個案而言，通過訴訟方式對違法的行政行為加以糾正，確實是一種成本較高的監(jiān)督方式。同時，國家機關(guān)之間的抗衡有可能延誤公共利益維護的最佳時機。為此，在行政公益訴訟制度的試點過程中，可以規(guī)定人民檢察院認為行政行為侵害國家利益或者社會公共利益的，可以向作出行政行為的行政機關(guān)提出要求予以糾正的檢察建議；行政機關(guān)逾期未按要求糾正的，人民檢察院才可以提起行政公益訴訟。同時，為了防止檢察機關(guān)怠于履行提起行政公益訴訟的職責(zé)，還可以規(guī)定公民個人或者社會組織認為行政行為侵害國家利益或社會公共利益的，可以直接向行政機關(guān)提出建議，或者申請人民檢察院提起行政公益訴訟。如果行政機關(guān)不答復(fù)或者人民檢察院不提起訴訟時，公民個人或社會組織則有權(quán)啟動行政公益訴訟。通過這種靈活而務(wù)實的規(guī)定，就能夠最大限度地發(fā)揮檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的比較優(yōu)勢，避免出現(xiàn)“不愿”、“不敢”、“不能”監(jiān)督行政機關(guān)的局面，充分展現(xiàn)訴訟手段在維護公益中的力量。

　?。ㄗ髡呦等A東政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師）