中長(zhǎng)期預(yù)算是一種可持續(xù)的預(yù)算

　　財(cái)政宏觀調(diào)控的核心是調(diào)整公共資源和整個(gè)社會(huì)資源的跨年度合理分配，很多微妙的周期性的宏觀調(diào)控政策卻可能對(duì)經(jīng)濟(jì)體產(chǎn)生重要的長(zhǎng)期影響。中長(zhǎng)期預(yù)算的首要目標(biāo)，是彌補(bǔ)年度預(yù)算中可能存在的短視問(wèn)題，從而可以在一個(gè)更長(zhǎng)的期限內(nèi)考慮當(dāng)前預(yù)算支出的重點(diǎn)。

　　美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的財(cái)政年度與自然年度并不吻合，經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)目標(biāo)是按照自然年給出的，預(yù)算卻按照財(cái)年制定。這其中存在著時(shí)間差問(wèn)題，1976年的預(yù)算過(guò)渡季使得長(zhǎng)期預(yù)算很有必要。1976年正式出版的第一份5年期預(yù)算報(bào)告，提供了現(xiàn)有的年度預(yù)算需要更長(zhǎng)期的框架，從而使國(guó)會(huì)可以更加從容和科學(xué)地考慮下一個(gè)財(cái)年的各種預(yù)算備選方案。

　　為避免短期預(yù)算與長(zhǎng)期目標(biāo)相沖突，有必要制定更長(zhǎng)期限的預(yù)算。比如10年期報(bào)告并不足以描述美國(guó)長(zhǎng)期人口統(tǒng)計(jì)特征變化對(duì)于聯(lián)邦預(yù)算的影響。嬰兒潮和老齡化導(dǎo)致的勞動(dòng)力比重下降、健康和養(yǎng)老支出增長(zhǎng)，將成為未來(lái)美國(guó)預(yù)算支出的重點(diǎn)，但這在10年預(yù)算報(bào)告中難以得到充分體現(xiàn)。由于人口老齡化、勞動(dòng)力比重下降，原有的總統(tǒng)年度預(yù)算已經(jīng)不可能再實(shí)現(xiàn)年度平衡。制定一種可持續(xù)的預(yù)算，必然要求將預(yù)算期限大幅度拉長(zhǎng)，以期在更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)觀測(cè)到預(yù)算收入、預(yù)算支出和赤字的變化情況，從而更好地安排當(dāng)前預(yù)算支出的重點(diǎn)。這就是長(zhǎng)期（75年期）報(bào)告的來(lái)源。

　　中長(zhǎng)期預(yù)測(cè)具有法律依據(jù)

　　為美國(guó)中長(zhǎng)期預(yù)算制定提供技術(shù)支撐的國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室，不僅僅是一個(gè)研究機(jī)構(gòu)，更是一個(gè)決定公共資源配置的重要部門。其對(duì)于美國(guó)年度預(yù)算、中期財(cái)政計(jì)劃和宏觀經(jīng)濟(jì)的預(yù)測(cè)，是各屆政府分配存量和增量財(cái)政資源、決定政府間轉(zhuǎn)移支付變化的法律依據(jù)。

　　美國(guó)中長(zhǎng)期預(yù)算報(bào)告的主要類型包括5年期，10年期和75年期三種，每種都在下一個(gè)年度更新數(shù)據(jù)和預(yù)測(cè)。

　　美國(guó)最后一份5年期預(yù)算報(bào)告是1995年1月1日公布《1996—2000財(cái)年經(jīng)濟(jì)與預(yù)算展望》。之后CBO停止了5年期預(yù)算報(bào)告的編制，轉(zhuǎn)向10年期和75年期預(yù)算報(bào)告。這是目前依然在編的兩種預(yù)算報(bào)告類型，分別對(duì)應(yīng)中期預(yù)算和長(zhǎng)期預(yù)算。值得注意的是，后續(xù)的10年期預(yù)算報(bào)告并不是推翻前面的結(jié)論和預(yù)測(cè)，而是采用了定期更新的形式，從而保證了預(yù)算展望的持續(xù)性。第一份75年期預(yù)算報(bào)告，名稱為“長(zhǎng)期預(yù)算壓力與政策選擇”。該報(bào)告采用首先分析美國(guó)出生人口的大幅波動(dòng)以及人口變化對(duì)于勞動(dòng)力供給、財(cái)政養(yǎng)老、醫(yī)療支出的影響的可持續(xù)的政策選擇。

　　10年期報(bào)告來(lái)自于5年期報(bào)告，其核心是以經(jīng)濟(jì)周期為基礎(chǔ)的跨年度預(yù)算和更長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)的預(yù)算平衡。充分就業(yè)盈余是10年期預(yù)算報(bào)告的主要內(nèi)容。75年期報(bào)告的核心則是與人口統(tǒng)計(jì)特征變化有關(guān)，目前主要針對(duì)養(yǎng)老和醫(yī)療支出。10年期報(bào)告是每年2月份發(fā)布，8月份更新一次。

　　預(yù)算報(bào)告主要圍繞預(yù)算收支和赤字等展開(kāi)，往往還包括一些影響長(zhǎng)期預(yù)算的重點(diǎn)因素和預(yù)算支出重點(diǎn)領(lǐng)域。

　　5年期預(yù)算報(bào)告包含經(jīng)濟(jì)形勢(shì)展望和情景模擬，包括了潛在產(chǎn)出、通脹和就業(yè)等基本指標(biāo)的未來(lái)情景值，所以后期的預(yù)算報(bào)告也稱為“預(yù)算與經(jīng)濟(jì)展望”。10年期預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容則更加規(guī)范，主要包括預(yù)算展望、經(jīng)濟(jì)展望、收入展望和支出展望，有時(shí)候預(yù)算收支展望包含在預(yù)算展望之中。1996年第1份75年期預(yù)算報(bào)告包括經(jīng)濟(jì)展望、老齡化的到來(lái)對(duì)預(yù)算的影響、降低社保和健康支出增速的政策建議、個(gè)體選擇和政策對(duì)于長(zhǎng)期預(yù)算的影響等。長(zhǎng)期預(yù)算報(bào)告會(huì)不斷更正與預(yù)算相關(guān)的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，包括赤字、失業(yè)率、醫(yī)療、收入補(bǔ)助、教育、養(yǎng)老和農(nóng)業(yè)。

　　怎樣看待中長(zhǎng)期預(yù)算的科學(xué)性

　　第一，中長(zhǎng)期預(yù)算報(bào)告的編制只能依據(jù)現(xiàn)有政策和宏觀經(jīng)濟(jì)基本面來(lái)進(jìn)行假設(shè)。在大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)預(yù)測(cè)中，往往只能夠選擇少數(shù)不隨經(jīng)濟(jì)周期變化的、穩(wěn)定的“深層參數(shù)”，而不可能通盤(pán)考慮所有影響未來(lái)預(yù)算收支的因素。一方面是精力和數(shù)據(jù)不允許，另一方面這些較小的因素隨機(jī)性過(guò)強(qiáng)，難以做出精確預(yù)測(cè)。所以經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)只能依據(jù)穩(wěn)定的關(guān)鍵變量來(lái)進(jìn)行，這就是預(yù)算編制的科學(xué)性基礎(chǔ)。第二，每當(dāng)政策或者基本面出現(xiàn)大的變化，中長(zhǎng)期預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容就會(huì)以此更新。通過(guò)連續(xù)不斷更新，保持了報(bào)告的科學(xué)性。報(bào)告的內(nèi)容和現(xiàn)實(shí)之間的差別永遠(yuǎn)存在，但是依據(jù)最新政策變化所進(jìn)行的更新，保證了預(yù)測(cè)結(jié)果與現(xiàn)實(shí)之間的不斷接近。第三，雖然中長(zhǎng)期報(bào)告編制的基礎(chǔ)是現(xiàn)有政策不變，但是其展現(xiàn)的現(xiàn)有政策的長(zhǎng)期遠(yuǎn)景可能是政策方向做出改變的依據(jù)。而且，越是長(zhǎng)期的預(yù)測(cè)，越能夠說(shuō)明微小的政策改變所導(dǎo)致未來(lái)情景發(fā)生的巨大變化。對(duì)于宏觀政策制定來(lái)說(shuō)，雖然當(dāng)前的支出主體是基本確定的，但是總歸有些部分可以微調(diào)，而這些政策的微調(diào)可能對(duì)于未來(lái)具有關(guān)鍵性的影響。中長(zhǎng)期預(yù)算報(bào)告在展示什么是“善”的同時(shí)，更是傳遞了“勿以善小而不為”的理念。第四，中長(zhǎng)期預(yù)算編制理念，是政府預(yù)算最終要實(shí)現(xiàn)平衡。政府規(guī)模是有限的，不會(huì)無(wú)限擴(kuò)張下去。不同的預(yù)算報(bào)告的區(qū)別，在于赤字在多大周期內(nèi)，以什么樣的方式實(shí)現(xiàn)平衡。其核心是向市場(chǎng)傳達(dá)一種理念，作為宏觀經(jīng)濟(jì)的核心部門，預(yù)算平衡是政府的終極目標(biāo)。編制中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算并不是美國(guó)的個(gè)別經(jīng)驗(yàn)，目前所有OECD國(guó)家都已在財(cái)政預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上建立起了中期預(yù)算框架。

　　實(shí)踐證明，中長(zhǎng)期預(yù)算不但能夠能夠很好地克服年度預(yù)算中的短視行為，更能夠優(yōu)化財(cái)政宏觀調(diào)控。逆周期宏觀調(diào)控是財(cái)政政策設(shè)計(jì)的核心內(nèi)容，但現(xiàn)實(shí)中的財(cái)政政策卻往往做不到這一點(diǎn)。制定中國(guó)的中長(zhǎng)期預(yù)算和財(cái)政中期計(jì)劃，對(duì)于緩解中國(guó)的順周期財(cái)政支出，實(shí)現(xiàn)逆周期調(diào)控具有尤其重要的意義。

　?。ㄗ髡邌挝唬褐袊?guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院）