十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議通過的《政府工作報(bào)告》提出，今年的工作任務(wù)之一是，“對(duì)已在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住但尚未落戶的外來人口，以居住證為載體提供相應(yīng)基本公共服務(wù)，取消居住證收費(fèi)”。

　　對(duì)此，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授陸杰華向《法制日?qǐng)?bào)》記者表示，《政府工作報(bào)告》是各個(gè)部門重點(diǎn)任務(wù)的體現(xiàn)，結(jié)合去年年底國(guó)務(wù)院法制辦公布《居住證管理辦法(征求意見稿)》，可以預(yù)測(cè)，居住證制度今年“肯定會(huì)有一個(gè)突破”。

　　對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授李長(zhǎng)安告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，居住證的好處在于，“你即使沒有當(dāng)?shù)氐膽艨?，也可能享受到?dāng)?shù)氐墓卜?wù)”。

　　全國(guó)流動(dòng)人口達(dá)到2.5億人

　　國(guó)家統(tǒng)計(jì)局今年2月26日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年年末，全國(guó)人口為13.6億人，其中流動(dòng)人口2.5億人。

　　今年2月，國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)表示，2015年將積極落實(shí)戶籍制度改革意見，推動(dòng)出臺(tái)居住證管理辦法。

　　此前兩個(gè)月，在公安部報(bào)送的《居住證管理辦法(送審稿)》基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院法制辦征求相關(guān)單位意見后，會(huì)同公安部反復(fù)研究修改形成了征求意見稿，并向社會(huì)全文公布，征求各界意見。

　　根據(jù)征求意見稿，公民離開常住戶口所在地，到其他設(shè)區(qū)的市級(jí)以上城市居住半年以上，只需符合“有穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀”3個(gè)條件之一即可申領(lǐng)居住證。

　　征求意見稿規(guī)定的基礎(chǔ)公共服務(wù)共9項(xiàng)：免費(fèi)接受義務(wù)教育；平等享有勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利；基本公共就業(yè)服務(wù)；依法參加社會(huì)保險(xiǎn)；繳存、提取和使用住房公積金；基本公共衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)和獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)待；公共文化體育服務(wù)；法律援助和其他法律服務(wù)；國(guó)家規(guī)定的其他基本公共服務(wù)。

　　另有6項(xiàng)便利公共服務(wù)：按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理出入境證件；機(jī)動(dòng)車登記；申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證；報(bào)名參加職業(yè)資格考試、申請(qǐng)授予職業(yè)資格；辦理生育服務(wù)證及國(guó)家規(guī)定的其他便利。

　　根據(jù)征求意見稿，居住證持有者符合一定條件后可以申請(qǐng)轉(zhuǎn)為常住戶口，具體落戶原則由居住證發(fā)放地政府確定落戶條件。

　　陸杰華認(rèn)為，征求意見稿規(guī)定的基本公共服務(wù)，對(duì)于改善2.5億流動(dòng)人口的整體生存狀況非常重要，能夠促進(jìn)和當(dāng)?shù)厝诉M(jìn)行社會(huì)融合。

　　李長(zhǎng)安則提出，在新型城鎮(zhèn)化趨勢(shì)下，流動(dòng)人口進(jìn)入城市后，需要更加便捷的基本公共服務(wù)，征求意見稿中的規(guī)定還是不夠。此外，居住證和戶籍之間的門檻還是太高，并不是很多人能夠獲得戶籍。

　　陸杰華表示，作為基本公共服務(wù)，流入地政府應(yīng)該不打折扣地提供，縮小與戶籍人口之間的差異，但是，考慮到自身的財(cái)政承受能力和戶籍管理需要，對(duì)于其他公共服務(wù)，可以按照從易到難的思路逐漸提供。

　　居住證制度是戶籍改革的過渡

　　國(guó)家層面探索居住證制度頂層設(shè)計(jì)始于2010年。

　　2010年5月，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》中提出：“進(jìn)一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度?！?

　　這是國(guó)務(wù)院文件中首次提出居住證制度。

　　在此之前，我國(guó)自改革開放以后出現(xiàn)了規(guī)模龐大的流動(dòng)人口，在2005年就達(dá)到了1.5億人。

　　李長(zhǎng)安表示，其原因在于，改革開放以后的戶籍制度改革，逐步降低了農(nóng)民進(jìn)城的門檻，戶籍藩籬逐漸松動(dòng)。

　　針對(duì)規(guī)模龐大的流動(dòng)人口，2005年10月，公安部提出，戶籍改革將以具有合法固定住所作為落戶的基本條件。

　　公安部副部長(zhǎng)黃明在2013年年末總結(jié)改革開放以來的戶籍制度改革時(shí)表示，改革的難點(diǎn)之一，是“戶籍上附著的利益較多，需要逐步剝離。戶籍管理制度本身的改革并不復(fù)雜，核心的問題在于許多公共服務(wù)和社會(huì)福利政策與戶籍掛鉤”。

　　破解戶籍制度改革困局的思路也是剝離戶籍上附著的利益。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部副研究員王列軍表示，居住證制度是一種較為現(xiàn)實(shí)的制度改革路徑，流動(dòng)人口通過居住證階梯式獲得當(dāng)?shù)貦?quán)益。

　　基于此，自2002年至2012年，全國(guó)已經(jīng)有包括廣東省在內(nèi)的多個(gè)省份和上海市、遼寧省沈陽市、吉林省長(zhǎng)春市、河南省鄭州市等20多個(gè)城市開始探索居住證制度。

　　2012年2月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》中的表述是：“逐步實(shí)行暫住人口居住證制度，具體辦法由公安部會(huì)同有關(guān)部門研究制定按程序報(bào)批后實(shí)施?！?

　　當(dāng)年年底，公安部將起草的居住證管理辦法(草案)上報(bào)國(guó)務(wù)院，根據(jù)草案規(guī)定，居住證將不設(shè)置門檻，覆蓋所有流動(dòng)人口。

　　陸杰華認(rèn)為，這項(xiàng)改革的過程“比較艱辛”，但改革“已經(jīng)迫在眉睫，越早越好越主動(dòng)，無論是中央還是地方”。

　　呼吁加快戶籍制度改革步伐

　　改革的緊迫性已成為社會(huì)共識(shí)。

　　2014年7月30日公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中提出，通過推進(jìn)戶籍制度改革，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度，基本建立以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定就業(yè)為基本條件、以經(jīng)常居住地登記為基本形式的戶口遷移登記制度。

　　李長(zhǎng)安告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，其中最大的亮點(diǎn)是，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度。

　　當(dāng)年年底，國(guó)務(wù)院法制辦公布《居住證管理辦法(征求意見稿)》。

　　陸杰華建議，居住證管理辦法涉及多個(gè)政府部門，比如教育部、人口計(jì)生委、發(fā)改委、財(cái)政部等，從順利落實(shí)的角度，應(yīng)該以國(guó)務(wù)院的名義頒布實(shí)施，上升到行政法規(guī)的層次，利于居住證制度的穩(wěn)定。

　　李長(zhǎng)安強(qiáng)調(diào)，居住證制度設(shè)計(jì)的根本目的，是讓進(jìn)入城市、擁有穩(wěn)定工作、有穩(wěn)定居住場(chǎng)所的流動(dòng)人口直接變成戶籍人口，所以，推進(jìn)居住證制度的同時(shí)，要加快戶籍制度改革步伐。

　　一個(gè)佐證是，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出的改革目標(biāo)是，到2020年，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。 □記者陳磊