《居住證管理辦法》結(jié)束了29天的公開(kāi)征求意見(jiàn)，這是戶(hù)籍制度改革的重要一步。從內(nèi)容看，其許諾的9項(xiàng)基本公共服務(wù)、6項(xiàng)便利無(wú)疑是進(jìn)步。但居住證能否改變中國(guó)2.45億流動(dòng)人口的生存現(xiàn)狀，尚有地方、部門(mén)利益要協(xié)調(diào)。

　　夜晚7點(diǎn)，北京四環(huán)邊上的一家小店。

　　老板趙大明正倚著冰柜看電視，邊上，一道簾子將10平方米的店鋪與生活空間隔開(kāi)。聽(tīng)聞一種新的居住證或?qū)⑼瞥觯暇幼“肽?、有穩(wěn)定住所等條件即可辦理，他并不相信：“真有這樣的證，全國(guó)的人不都跑來(lái)北京了？”

　　這一天，1月2日，國(guó)務(wù)院法制辦結(jié)束對(duì)《居住證管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“征求意見(jiàn)稿”)公開(kāi)征求意見(jiàn)，歷時(shí)29天。

　　介于戶(hù)口與暫住證之間的居住證制度，北、上、廣、深等一線(xiàn)城市多年前早已自發(fā)探索。征求意見(jiàn)稿的一大突破在于，試圖將該制度推廣到“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上城市”——全國(guó)285個(gè)地級(jí)市中，僅4個(gè)沒(méi)有設(shè)區(qū)。

　　趙大明難以置信的邏輯，也是某些地方政府長(zhǎng)期以來(lái)的做法。在調(diào)控城市人口規(guī)模的思維中，對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)福利加以限制是常用手段。

　　按照國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)2014年11月發(fā)布的報(bào)告，到2013年末，全國(guó)流動(dòng)人口的總量為2.45億，超過(guò)總?cè)丝诘牧种弧?/p>

　　多位受訪學(xué)者告訴中國(guó)青年報(bào)記者，征求意見(jiàn)稿許諾的9項(xiàng)基本公共服務(wù)、6項(xiàng)便利無(wú)疑是進(jìn)步。但居住證能否改變2.45億流動(dòng)人口的生存現(xiàn)狀，尚有地方、部門(mén)利益要協(xié)調(diào)。

　　“它其實(shí)是希望在戶(hù)籍之外找到一個(gè)新的載體，用來(lái)承載流動(dòng)人口的權(quán)利和福利?！睆?fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授彭希哲認(rèn)為，這是朝逐漸剝離戶(hù)籍福利的方向走，“就中國(guó)目前來(lái)說(shuō)，這是正確又相對(duì)容易實(shí)現(xiàn)的事情?！?/p>

　　令人擔(dān)憂(yōu)的隱形限制

　　根據(jù)這份由公安部起草的征求意見(jiàn)稿，公民離開(kāi)常住戶(hù)口所在地，到其他設(shè)區(qū)的市級(jí)以上城市居住半年以上，只需符合“有穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀”3個(gè)條件之一即可申領(lǐng)居住證。

　　趙大明對(duì)如此低的申領(lǐng)條件不敢相信。他從北方某省來(lái)京謀生已15年，2004年前后開(kāi)了一家食品店。那時(shí)，北京已經(jīng)推行《北京市工作居住證》，持證者可享受京籍居民才有的部分待遇，如購(gòu)房、上車(chē)牌。

　　該證申領(lǐng)十分嚴(yán)格，不僅本人須有學(xué)士以上學(xué)位，須提交社保、納稅等資料，連所在單位也要具備一定資格?！拔覜](méi)有繳社保?！壁w大明沒(méi)申領(lǐng)到工作居住證。

　　在全國(guó)范圍內(nèi)，居住證大致分為兩類(lèi)，一類(lèi)側(cè)重于吸引中高端人才，往往對(duì)學(xué)歷、工作單位、繳稅年限等有較高限制；另一類(lèi)側(cè)重提供公共服務(wù)，對(duì)流動(dòng)人口素質(zhì)的要求相對(duì)較低。

　　北京的工作居住證顯然屬于前者。并且，申領(lǐng)條文背后暗藏的隱形限制還更苛刻一些。

　　2014年底，《北京日?qǐng)?bào)》刊登了一則讀者來(lái)信，詢(xún)問(wèn)辦理工作居住證對(duì)繳納個(gè)稅數(shù)額是否有規(guī)定。北京市人力社保局答復(fù)稱(chēng)，個(gè)人薪酬是衡量人才價(jià)值的重要市場(chǎng)性指標(biāo)，申領(lǐng)者個(gè)人薪酬至少應(yīng)高于本市平均工資。2013年度，北京市職工月均工資為5793元。

　　劉威也遭遇到一項(xiàng)隱形限制。他供職于北京一家中央直屬事業(yè)單位，符合學(xué)歷、社保、納稅等條件，但2012年申領(lǐng)工作居住證時(shí)也遭拒絕。他找不到被拒的條文依據(jù)。

　　這一現(xiàn)象在2003年就已發(fā)生，據(jù)《京華時(shí)報(bào)》報(bào)道，單在網(wǎng)上審批首日，北京市西城區(qū)就有52家單位申請(qǐng)被拒，全為中央駐京單位。不能辦的原因是北京市的人事權(quán)限不夠。

　　劉威擔(dān)心，這一回，條文中只列了4個(gè)簡(jiǎn)單條件，會(huì)不會(huì)又有一些其他隱形限制？

　　中國(guó)青年報(bào)記者走訪了多位非本地戶(hù)籍的居民，他們普遍對(duì)隱形限制表示擔(dān)憂(yōu)，個(gè)體戶(hù)、創(chuàng)業(yè)者、務(wù)工人員算不算“穩(wěn)定就業(yè)”？租房、借宿親戚家算不算“穩(wěn)定住所”？多久才算“穩(wěn)定”、“連續(xù)”？

　　另一個(gè)擔(dān)憂(yōu)則是，除了征求意見(jiàn)稿的4項(xiàng)條件之外，地方政府會(huì)不會(huì)另設(shè)更高的門(mén)檻？哪一級(jí)政府有資格制訂本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)施細(xì)則？

　　盡管存在不足，但在多位學(xué)者看來(lái)，這份“申領(lǐng)資格低門(mén)檻、廣覆蓋”的征求意見(jiàn)稿，進(jìn)步著實(shí)不小。

　　北京市政協(xié)委員、北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授陸杰華表示，征求意見(jiàn)稿是對(duì)十八屆三中全會(huì)提出戶(hù)籍改革的具體落實(shí)，“國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)規(guī)定，各地很難自己出臺(tái)，缺乏上位法。征求意見(jiàn)稿順應(yīng)了人口流動(dòng)的趨勢(shì)，是一個(gè)里程碑式的轉(zhuǎn)變。”

　　彭希哲也認(rèn)為，這樣的改革是一個(gè)正確的方向。

　　暫不能實(shí)現(xiàn)“同城同權(quán)”

　　雖然名稱(chēng)都叫“居住證”，但征求意見(jiàn)稿所言的居住證，其附帶的福利并不比地方自行探索的居住證要多。若想與戶(hù)籍人口立即“同城同權(quán)”，也并不現(xiàn)實(shí)。

　　征求意見(jiàn)稿承諾的基礎(chǔ)公共服務(wù)共9項(xiàng)：免費(fèi)接受義務(wù)教育；平等享有勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利；基本公共就業(yè)服務(wù)；依法參加社會(huì)保險(xiǎn)；繳存、提取和使用住房公積金；基本公共衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)和獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)待；公共文化體育服務(wù)；法律援助和其他法律服務(wù)及國(guó)家規(guī)定的其他基本公共服務(wù)。

　　此外另有6項(xiàng)便利：按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理出入境證件；機(jī)動(dòng)車(chē)登記；申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證；報(bào)名參加職業(yè)資格考試、申請(qǐng)授予職業(yè)資格；辦理生育服務(wù)證及國(guó)家規(guī)定的其他便利。

　　“它希望提供的公共服務(wù)盡量向戶(hù)籍人口靠近，但嚴(yán)格意義來(lái)說(shuō)做不到?！北本┐髮W(xué)人口研究所教授喬曉春坦言，如果提供的服務(wù)能與戶(hù)籍人口一致，“那就不需要居住證了，直接給戶(hù)籍就完了?！?/p>

　　9項(xiàng)基礎(chǔ)公共服務(wù)中，最引人關(guān)注的顯然是子女“免費(fèi)接受義務(wù)教育”。事實(shí)上，即使沒(méi)有居住證，這也已在部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)。趙大明表示，他的女兒正在北京的學(xué)校借讀。

　　但趙大明更看重的是，女兒能否在京參加中考、高考。答案是否定的。

　　“隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格”，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，并非9項(xiàng)基礎(chǔ)公共服務(wù)之一。征求意見(jiàn)稿將其納入了“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件”來(lái)實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容。

　　同樣列入“應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件”的，還有中等職業(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)福利、社會(huì)救助、居民委員會(huì)選舉、人民調(diào)解員選聘等8項(xiàng)權(quán)利，以及在居住地享受換領(lǐng)、補(bǔ)領(lǐng)居民身份證，辦理婚姻登記等兩項(xiàng)便利。

　　換言之，這些“應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件”實(shí)現(xiàn)的，未來(lái)未必能在所有地區(qū)立刻給持證者兌現(xiàn)。

　　不過(guò)，在一些省份，如果公民獲得門(mén)檻較高的居住證，他們已能享有前述部分權(quán)利。彭希哲舉例，北京、上海限購(gòu)商品房時(shí)，都曾規(guī)定持有某種居住證且符合參加社保、繳稅的年限，即可享受戶(hù)籍人口一樣的待遇。征求意見(jiàn)稿所言的居住證沒(méi)有特別列出這項(xiàng)優(yōu)待。

　　“目前外來(lái)人口能夠享有的社會(huì)福利正在不斷增加，但政府提供的貧困救助是完全按照戶(hù)籍來(lái)的，即使有工作居住證也不行?！迸硐Ｕ芙榻B。

　　喬曉春表示，此次征求意見(jiàn)稿由公安部提出，但理論上，公安部難以完成這件事情，因?yàn)閼?hù)籍制度與政府的公共服務(wù)體系是完全聯(lián)系在一起的，“因此，作出決策的一定是政府，而不是某個(gè)部門(mén)”。

　　“一旦改革戶(hù)籍制度，包括建立新的居住證制度，勢(shì)必涉及到各個(gè)部門(mén)。”喬曉春坦言，戶(hù)籍改革時(shí)，如果與戶(hù)籍制度掛鉤的政策如醫(yī)療、計(jì)生等等還未與戶(hù)籍完全脫鉤，就特別需要各部門(mén)與新的戶(hù)籍政策相協(xié)調(diào)。

　　“我們現(xiàn)在是先改戶(hù)籍制度，后調(diào)整各個(gè)部門(mén)的政策，但嚴(yán)格來(lái)講，應(yīng)該是先改各個(gè)部門(mén)的政策。”喬曉春認(rèn)為，讓各部門(mén)先改自己的政策并非易事。

　　居住證的餅?zāi)軘偠啻?，取決于財(cái)政的支持力度

　　在多位受訪學(xué)者看來(lái)，基礎(chǔ)公共服務(wù)能否真正得到落實(shí)，關(guān)鍵在錢(qián)。

　　喬曉春說(shuō)，解決流動(dòng)人口的服務(wù)問(wèn)題其實(shí)是財(cái)政問(wèn)題，“這個(gè)錢(qián)誰(shuí)出？之所以不能所有人都給戶(hù)籍，是因?yàn)槿绻甲兂杀镜貞?hù)籍，城市的財(cái)政是支撐不了的”。

　　中國(guó)青年報(bào)記者2013年曾報(bào)道，一對(duì)非京籍夫婦在京工作已15年，育有一子。但是，當(dāng)他們向北京、男女方原戶(hù)籍地要求辦理獨(dú)生子女證時(shí)，卻都遭到拒絕。

　　最終，經(jīng)過(guò)“特事特辦”式的協(xié)調(diào)，他們?cè)谀蟹綉?hù)籍地辦理了獨(dú)生子女證，并獲得1000余元的獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)。

　　事實(shí)上，在目前各省級(jí)行政區(qū)劃中，獨(dú)生子女費(fèi)無(wú)一例外均要回原戶(hù)籍地領(lǐng)取。盡管這一陳舊的規(guī)定已不能完全適應(yīng)人口流動(dòng)的現(xiàn)狀。

　　獨(dú)生子女費(fèi)無(wú)疑屬于9項(xiàng)基本公共服務(wù)中的“計(jì)劃生育服務(wù)和獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)待”。根據(jù)征求意見(jiàn)稿，如果流動(dòng)人口的這部分錢(qián)由流動(dòng)人口所在地支付，在全國(guó)獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)尚無(wú)統(tǒng)一平臺(tái)的現(xiàn)狀下，這無(wú)疑是不小的數(shù)字。

　　而其余8項(xiàng)基本公共服務(wù)、6項(xiàng)便利，幾乎每一項(xiàng)背后都包含一筆開(kāi)支，每一筆開(kāi)支又與戶(hù)籍存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。

　　“解決這個(gè)問(wèn)題，最重要的是財(cái)政分配體制，到底一個(gè)地區(qū)的公共服務(wù)多少由地方承擔(dān)，多少由中央承擔(dān)?！眴虝源褐毖?，如果這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有解決，必然會(huì)導(dǎo)致地方對(duì)改革不積極，從而提供的公共服務(wù)十分有限。

　　在陸杰華看來(lái)，這一問(wèn)題有可能通過(guò)中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決，但“可能性不是很大”。

　　他認(rèn)為，可以將為流動(dòng)人口提供服務(wù)的效果納入中央對(duì)地方的考核機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督和執(zhí)行效力的評(píng)估，以此提高地方積極性。

　　彭希哲則分析，目前，上海有近1000萬(wàn)外來(lái)人口，其中約900萬(wàn)是年輕人。作為上海外來(lái)人口的主體，年輕人為上海帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益超過(guò)上海為他們提供的公共服務(wù)。

　　“的確，一個(gè)地方增加外來(lái)人口會(huì)增加公共服務(wù)的投入，給當(dāng)?shù)貛?lái)壓力。但是，外來(lái)人口很大程度上是做了貢獻(xiàn)的，并不是無(wú)償享有政府的公共服務(wù)?！迸硐Ｕ苷f(shuō)。

　　他認(rèn)為，某些基礎(chǔ)公共服務(wù)其實(shí)對(duì)地方財(cái)政壓力不大。他以社會(huì)保障舉例說(shuō)，醫(yī)保和養(yǎng)老保險(xiǎn)都是以繳費(fèi)為基礎(chǔ)的，應(yīng)該自身收支平衡，如果虧空，一般會(huì)有財(cái)政補(bǔ)貼。中國(guó)大量的人口流動(dòng)其實(shí)都是年輕人的流動(dòng)，而年輕人享受養(yǎng)老資源、醫(yī)療費(fèi)用都是相對(duì)比較少的。

　　多位受訪學(xué)者的共識(shí)是，居住證的餅?zāi)軘偠啻螅艽蟪潭壬先Q于地方財(cái)政的支持力度。所以，不同城市對(duì)居住證的定義不完全一樣。

　　很多人并不想永久待在一座城市

　　在戶(hù)籍改革的路線(xiàn)圖中，新的居住證制度與城市化進(jìn)程聯(lián)系在一起。

　　彭希哲告訴中國(guó)青年報(bào)記者，征求意見(jiàn)稿所提的居住證制度本是全國(guó)統(tǒng)一，但在實(shí)際執(zhí)行中，不同類(lèi)型、不同層級(jí)的城市都不一樣。小城市可以直接給戶(hù)籍，大城市可能會(huì)比較廣泛地使用居住證服務(wù)和管理，或使用積分落戶(hù)的辦法配合居住證的使用。

　　征求意見(jiàn)稿體現(xiàn)的正是這一原則。條文明確，居住證發(fā)放地政府應(yīng)根據(jù)四種類(lèi)別，確定落戶(hù)條件。這四類(lèi)是建制鎮(zhèn)和小城市、城區(qū)人口50萬(wàn)至100萬(wàn)的中等城市、城區(qū)人口100萬(wàn)至500萬(wàn)的大城市、城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市。

　　征求意見(jiàn)稿規(guī)定，特大城市應(yīng)當(dāng)根據(jù)綜合承載能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，以具有穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定住所、參加社會(huì)保險(xiǎn)年限、連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo)，建立完善積分落戶(hù)制度，合理設(shè)置積分分值。外來(lái)人口較多的北京、上海、廣州即屬于特大城市。

　　上海、廣州已推行積分落戶(hù)制，且該制度是建立在本地的居住證制度之上，持證者擁有某個(gè)積分即可落戶(hù)。相比“計(jì)劃落戶(hù)”，這種“條件落戶(hù)”的方式顯然更加公平。

　　目前，北京尚未實(shí)行該制度。上海、廣州是否會(huì)照搬原有積分制，還有待觀察。

　　在彭希哲看來(lái)，戶(hù)籍制度的改革是一個(gè)過(guò)程。上海在過(guò)去接近20年時(shí)間，從暫住證、就業(yè)居住證、人才居住證，過(guò)渡到普遍的居住證，在此基礎(chǔ)上建立積分制的變遷，再把能不能享受入學(xué)、購(gòu)房、廉租房都和積分相聯(lián)系。2013年7月1日，上海迎來(lái)積分制居住證時(shí)代。

　　彭希哲說(shuō)，一些地方官員覺(jué)得，外來(lái)人口是想留在某座大城市。“實(shí)際上你去問(wèn)外來(lái)人口，城市的生活成本那么高，很多人并不希望永久呆在這個(gè)城市，只希望在生命的某一階段在這工作、學(xué)習(xí)、歷練，只是希望我在這的時(shí)候能給我住房、看病、就業(yè)等服務(wù)，他要求的并不是戶(hù)籍，而是相關(guān)的福利?！?/p>

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心秘書(shū)長(zhǎng)唐鈞認(rèn)為，除了提供公共服務(wù)之外，居住證的另一功能在于，以公共服務(wù)讓被服務(wù)者進(jìn)行信息登記。

　　“現(xiàn)在的居住證或者戶(hù)籍改革，不以促使人口在全國(guó)范圍內(nèi)自由流動(dòng)為目的。這個(gè)制度還只是你到我這個(gè)城市，我用什么為你提供服務(wù)，便于我們管理?！迸硐Ｕ苷f(shuō)，居住證只是過(guò)渡方案，不是戶(hù)籍改革最終目標(biāo)。

　　本應(yīng)享有的權(quán)利通過(guò)辦證才能享有，這引起一些學(xué)者的警惕。唐鈞認(rèn)為，綠卡式的居住證在一國(guó)之內(nèi)將公民分成3種身份——戶(hù)籍人口、持居住證的人口、既無(wú)戶(hù)籍也不持居住證的人口——這有可能產(chǎn)生“社會(huì)排斥”。

　　劉威沒(méi)有花時(shí)間去感受這些。和大多數(shù)打拼的年輕人一樣，他工作繁忙，試圖在這座城市中找到說(shuō)服自己留下的理由。