□陳錫兵

　　民航局局長李家祥在2014年全國民航工作會議上作了題為《以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)，不斷提升民航安全管理的人文內(nèi)涵》的重要講話。他指出：人文內(nèi)涵式管理，就是要建設(shè)過硬的隊伍，要始終將提高人的綜合素質(zhì)，特別是資質(zhì)能力作為根本來抓。我們以李家祥局長的人文內(nèi)涵理論為指導(dǎo)，反思監(jiān)管工作，更加堅定了我們這幾年的探索，那就是“打鐵還須自身硬”。要做好監(jiān)管工作，必須首先打造一支思想過硬、專業(yè)過硬、作風(fēng)過硬的監(jiān)管隊伍，首要任務(wù)就是眼睛向內(nèi)、加強監(jiān)管自身管理，增強自律和自控能力，提升人文內(nèi)涵。

　　什么是監(jiān)管管理的

　　人文內(nèi)涵？

　　什么是監(jiān)管管理？簡單說就是行業(yè)監(jiān)管工作人員所實施的內(nèi)部管理，包括內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能的協(xié)調(diào)和劃分、執(zhí)法規(guī)范性的管理、內(nèi)部管理制度建立和完善、科技手段運用、監(jiān)管責(zé)任監(jiān)督和落實。這些內(nèi)部管理措施的制定和完善，使全局的行業(yè)監(jiān)管工作逐步走上了規(guī)范、科學(xué)、法制、高效的發(fā)展路徑。

　　什么是監(jiān)管管理的人文內(nèi)涵？按照李家祥局長的理論，就是要在安全監(jiān)管中體現(xiàn)“五強”，即安全責(zé)任意識強、安全資質(zhì)能力強、安全規(guī)章意識強、安全協(xié)作意識強、安全文化意識強。我的理解，就是要跳出監(jiān)管看監(jiān)管，順著監(jiān)管查監(jiān)管，像監(jiān)管企事業(yè)單位一樣監(jiān)管我們自己。我們高度關(guān)注監(jiān)管工作的自身管理，是深入反思多年監(jiān)管工作實踐經(jīng)驗的結(jié)果，是深刻吸取“8·24”事故等歷史教訓(xùn)的結(jié)果，也是深入踐行黨的十八屆三中、四中全會要求和李家祥局長人文內(nèi)涵式管理理念，強化行業(yè)安全發(fā)展和監(jiān)管工作的需要。對行業(yè)監(jiān)管工作的管理，根本目的和出發(fā)點在于“三個經(jīng)得起”，即是否“經(jīng)得起查、經(jīng)得起問、經(jīng)得起歷史檢驗”，實現(xiàn)履職盡責(zé)，是衡量我們監(jiān)管工作質(zhì)量的首要標(biāo)準(zhǔn)。

　　在管理實踐中我們始終堅持全面、系統(tǒng)和突出重點的思維理念，圍繞行業(yè)監(jiān)管這個核心工作，全面審視自身的職能設(shè)置、監(jiān)管制度、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、管理手段、監(jiān)督考核等問題；正確處理安全和法制的關(guān)系，堅持在監(jiān)管中始終貫徹以“安全第一”為價值目標(biāo)的監(jiān)管工作理念，同時逐步將依法行政的行為模式作為實現(xiàn)目標(biāo)的主要路徑，重點抓住安全管理和執(zhí)法管理兩項管理工作，全面帶動各個專業(yè)、各個部門的監(jiān)管工作。

　　加強監(jiān)管管理是

　　提升人文內(nèi)涵的現(xiàn)實需要

　　近年來，黨和國家對安全監(jiān)管工作高度重視，并提出了較高的要求。那么，我們的監(jiān)管能力和水平能否勝任工作，或者說我們在監(jiān)管中的人文內(nèi)涵式管理是否到位，是必須反思的課題。自2003年民航實施行政體制改革以來，各地區(qū)管理局開展行業(yè)監(jiān)管工作已逾10年，從當(dāng)初不會履行監(jiān)管職能到初步建立行業(yè)監(jiān)管體系，取得了長足的進步，同時也暴露出不少問題，值得我們總結(jié)、反思。

　?。ㄒ唬┬袠I(yè)的快速發(fā)展突顯監(jiān)管能力不強。以東北地區(qū)為例，2003年全區(qū)旅客吞吐量為1045萬人次，轄區(qū)內(nèi)機場達 12個。到2014年，全區(qū)旅客吞吐量為5075萬人次，機場總數(shù)為22個，10年間行業(yè)總體規(guī)模翻了近一番。而我們的監(jiān)管人員數(shù)量一直維持在400人左右，基本上沒有變化。行業(yè)監(jiān)管工作不發(fā)展，難以滿足未來行業(yè)發(fā)展的需要。民航業(yè)在我們國家目前仍屬于朝陽產(chǎn)業(yè)，未來一段時期將長期處于快速發(fā)展期。監(jiān)管任務(wù)日益繁重，但大規(guī)模增加編制不現(xiàn)實。行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實要求，使我們必須回到內(nèi)部管理這個著眼點，從管理中挖潛，向管理要效率。

　?。ǘ┍O(jiān)管協(xié)調(diào)不暢制約監(jiān)管責(zé)任落實。行業(yè)的發(fā)展需要多個部門、多個專業(yè)領(lǐng)域協(xié)調(diào)均衡同步發(fā)展，否則就會出現(xiàn)發(fā)展瓶頸。同樣，行業(yè)監(jiān)管也有一個協(xié)調(diào)平衡的問題，要構(gòu)建各方面協(xié)調(diào)平衡的工作體系。在這方面，我們與國外發(fā)達國家的差距十分明顯。在實際工作中，機關(guān)與監(jiān)管局、綜合部門與職能部門職能界定不清的問題仍然存在，多頭管理或者職能缺位的現(xiàn)象在個別領(lǐng)域比較嚴(yán)重；立法層面和執(zhí)法管理實踐的不協(xié)調(diào)勢必造成執(zhí)法效能低下；資源與監(jiān)管責(zé)任的不平衡，勢必造成推諉扯皮、監(jiān)管責(zé)任不落實。這些問題對行業(yè)監(jiān)管產(chǎn)生嚴(yán)重制約，要想解決，必須從系統(tǒng)的角度、在整體上進行思考把握，在管理上下硬功夫。

　?。ㄈ┍O(jiān)管方式不統(tǒng)一影響監(jiān)管效能提高。目前，我們的行業(yè)監(jiān)管從工作方式上看，還存在缺乏系統(tǒng)思維和方法單一的問題。在監(jiān)管實踐中，主要依靠監(jiān)察員個人書面或現(xiàn)場檢查的方式實施行業(yè)監(jiān)管，工作以碎片化的形式存在，日常檢查工作還沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、模式，對相同問題的處理結(jié)果大相徑庭，企業(yè)在這方面意見和反應(yīng)比較大，影響政府監(jiān)管部門的形象。另外，由于監(jiān)管不規(guī)范，缺乏科學(xué)的管理手段作支撐，在日常監(jiān)管過程中難以長期積累數(shù)據(jù)，監(jiān)管工作往往是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，缺乏分析。這些問題不是簡單的幾點工作要求或者發(fā)幾份文件就能解決的，需要我們潛下心來，用科學(xué)系統(tǒng)的思維方法，依靠科技手段，從全面系統(tǒng)的角度去思考和改進。

　　提升人文內(nèi)涵是

　　加強監(jiān)管管理的必由之路

　　圍繞不斷強化監(jiān)管管理的人文內(nèi)涵，近年來管理局開展了幾項重點工作，逐步提高了履行監(jiān)管職能的能力和效率。

　　一是理順內(nèi)部職能和管理關(guān)系。行業(yè)監(jiān)管工作是一項系統(tǒng)工程，工作的覆蓋面廣、銜接點多，要實現(xiàn)監(jiān)管工作的公正高效并落實責(zé)任，節(jié)約有限的行政資源，就必須首先從理順內(nèi)部管理關(guān)系入手。

　　目前我們民航行政機關(guān)的主要管理方式，是“條”“塊”結(jié)合的管理方式，即“大塊”管“小塊”，“大條”管“小條”。在現(xiàn)實工作中，“條”“塊”之間具體如何分工，它們的職責(zé)邊界在哪，經(jīng)常是含混不清的，不利于分清責(zé)任，降低了監(jiān)管執(zhí)法工作效率，是目前執(zhí)法部門和單位中普遍存在的問題。為切實解決管理中存在的實際問題，提高全局監(jiān)管工作的品質(zhì)和效能，管理局于2012年下半年，在認(rèn)真思考和充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，制定和下發(fā)了《關(guān)于行業(yè)監(jiān)管工作管理，提高執(zhí)法效能實施意見》（以下簡稱《實施意見》），確定了管理局、監(jiān)管局、局綜合管理部門和業(yè)務(wù)部門在監(jiān)管工作中的不同職能及地位，明確了其在不同任務(wù)和日常管理工作中的職能和管理關(guān)系。下一步，我們還將從各個部門的具體職能出發(fā)，進一步理清管理職能，劃清管理局與監(jiān)管局兩級機構(gòu)的責(zé)任范圍，明確責(zé)任，不斷強化管理的基礎(chǔ)性工作。

　　在具體的執(zhí)法監(jiān)管工作中，在分清責(zé)任的同時，注意把握執(zhí)法部門的內(nèi)部協(xié)作關(guān)系，逐步建立業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的協(xié)作機制。管理局下發(fā)的《實施意見》明確要求，機關(guān)業(yè)務(wù)部門要對本業(yè)務(wù)系統(tǒng)履行業(yè)務(wù)管理、指導(dǎo)和培訓(xùn)職責(zé)，并在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗，提出了在具體執(zhí)法管理中，機關(guān)業(yè)務(wù)部門和相應(yīng)部門實施“一體化管理”的具體思路，強調(diào)機關(guān)業(yè)務(wù)部門對本業(yè)務(wù)系統(tǒng)的下屬部門履行管理、指導(dǎo)、幫扶職責(zé)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)管理一體化、執(zhí)行過程一體化、責(zé)任一體化。

　　二是推進監(jiān)管系統(tǒng)平臺建設(shè)。隨著行業(yè)監(jiān)管工作的發(fā)展，科技支撐是重要的保障條件之一，也是不斷改進監(jiān)管工作方式和管理方式的重要途徑。2013年，管理局選調(diào)了一批具有豐富一線執(zhí)法監(jiān)管經(jīng)驗的領(lǐng)導(dǎo)和同志組成了專門的工作小組，在廣泛調(diào)研評估的基礎(chǔ)上，充分吸取各個監(jiān)管局在實踐過程中摸索出的“檢查基元分解方法”“檢查項目閉環(huán)管理要求”等經(jīng)驗，通過一年多的努力，開發(fā)建設(shè)了東北管理局行業(yè)監(jiān)管業(yè)務(wù)管理平臺。通過建設(shè)管理局統(tǒng)一的監(jiān)管平臺，實現(xiàn)了監(jiān)管工作的科學(xué)化、系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化，使全局的行業(yè)監(jiān)管工作實現(xiàn)了“五個統(tǒng)一”，即統(tǒng)一信息來源、統(tǒng)一檢查標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一執(zhí)法程序、統(tǒng)一規(guī)范管理、統(tǒng)一培訓(xùn)工作，使執(zhí)法監(jiān)管工作更加公開、透明、公正。今年管理局將在去年工作的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加大推進力度，完成系統(tǒng)二期改進工作，這是我們對監(jiān)管工作實施有效管理的重要手段。

　　三是著力提高監(jiān)察員的執(zhí)法能力。效率要提高，能力是基礎(chǔ)。管理局從2012年開始，始終關(guān)注自身能力建設(shè)，對如何有效提高全局監(jiān)察員的業(yè)務(wù)能力進行了認(rèn)真思考。2013年，全局開展了以“明任務(wù)，找差距”為核心的監(jiān)察員能力排查工作，在管理局的統(tǒng)一安排部署下，單位、部門、個人通過查找自身能力的不足，找出了與履行自身職責(zé)不適應(yīng)的地方，以能力提高為切入點，開展人事管理和培訓(xùn)工作。管理局將2014年確定為能力提升年，重點開展了現(xiàn)場觀摩、小團隊學(xué)習(xí)等形式多樣的培訓(xùn)工作，針對資質(zhì)排查中發(fā)現(xiàn)的問題進行差異化培訓(xùn)，全局開展各類自辦培訓(xùn)34期，培訓(xùn)了900人次。開展各種形式、各具特色的培訓(xùn)工作，目的只有一個，那就是提高監(jiān)察能力，鼓勵監(jiān)察員深入一線，結(jié)合實際工作，提高培訓(xùn)效果，提高監(jiān)管隊伍的整體能力和水平。

　　四是強化行政檢查計劃管理。制訂和實施行政檢查計劃，是行業(yè)監(jiān)管工作的重要一環(huán)，也是局方對監(jiān)管工作實施有效管理的重要內(nèi)容之一。行政檢查計劃是管理局各項監(jiān)管工作的落腳點，可以說這項計劃制訂得好不好，直接反映了行業(yè)監(jiān)管部門的綜合能力和素質(zhì)。

　　管理局在計劃的制訂和實施管理方面，突出專業(yè)管理一體化的理念，強調(diào)機關(guān)各業(yè)務(wù)部門履行領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)法、監(jiān)督3項職責(zé)，對本專業(yè)的監(jiān)管工作負有組織、監(jiān)督、指導(dǎo)責(zé)任。在具體工作中充分把握規(guī)律，突出計劃編制的科學(xué)性、管理的動態(tài)性和實施的嚴(yán)肅性。在對外監(jiān)管工作中，管理局機關(guān)部門和監(jiān)管局對口部門是一個整體，都是以局方的身份來開展監(jiān)管工作的。近年來，在管理局領(lǐng)導(dǎo)的高度重視下，檢查計劃的統(tǒng)一制訂工作已形成相對固定的流程，機關(guān)部門能夠較好地履行一體化管理職責(zé)，計劃內(nèi)容也日趨完善，促使機關(guān)引領(lǐng)監(jiān)管局形成有效的專業(yè)整體聯(lián)動，有效提高了監(jiān)管效能和監(jiān)管品質(zhì)。

　　五是切實落實監(jiān)管責(zé)任。要履職盡責(zé)，落實責(zé)任，首先要深入研究我們的職責(zé)是什么、如何依法履職、履職的標(biāo)準(zhǔn)等一系列問題。盡管這方面的問題很復(fù)雜，可以借鑒的成果很少，但管理局仍然下決心要首先開展這方面的研究工作。2013年，管理局成立了以主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的研究小組，在民航局相關(guān)業(yè)務(wù)部門的支持和幫助下，認(rèn)真開展研究工作。在研究工作中，深入剖析了“8·24”事故處理過程中所反映出的行業(yè)監(jiān)管和內(nèi)部管理問題，深入探討了失職瀆職責(zé)任發(fā)生的基本規(guī)律，研究了如何正確履職的方法和經(jīng)驗，初步形成了理論成果。

　　下一步，我們將在形成理論成果的基礎(chǔ)上，逐步研究如何進行實踐的問題，力爭在較短的時間內(nèi)，建立監(jiān)管行為的規(guī)范模型，將零散管理措施逐步手冊化，從規(guī)章制度層面去落實，這也是建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府，實現(xiàn)內(nèi)部管理法制化的重要組織部分。完善管理局執(zhí)法監(jiān)管工作的內(nèi)部管理體系架構(gòu)，使內(nèi)部管理制度簡單有效。在此基礎(chǔ)上科學(xué)開展管理工作，做到有的放矢，切實落實監(jiān)管責(zé)任。

　　六是強化考核。管理局提出要完善考核制度，強化考核措施，要從“三個經(jīng)得起”的標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，在以往制度措施的基礎(chǔ)上認(rèn)真研究，創(chuàng)新考核方法，細化具體措施并逐步落實。今年管理局在以往經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定并下發(fā)了新的《行業(yè)監(jiān)管績效考核辦法》，進一步推動監(jiān)管管理工作的深入開展。

　　強化對行業(yè)監(jiān)管工作的管理，根本目的在于不斷提高監(jiān)管工作的效能和品質(zhì)，增強行業(yè)政府的執(zhí)政能力，不斷推進實現(xiàn)中央提出的打造法治政府、服務(wù)型政府建設(shè)總的目標(biāo)。由于東北地區(qū)民航業(yè)的發(fā)展和發(fā)達地區(qū)還存在相當(dāng)大的差距，我們的思考可能存在一定的局限性，但愿能拋磚引玉，引發(fā)全行業(yè)對監(jiān)管管理工作的關(guān)注、重視和思考。

　?。ㄗ髡呦得窈綎|北地區(qū)管理局局長）