中共十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)要求進(jìn)一步理順我國(guó)中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任的劃分。實(shí)際上，自1994年我國(guó)開(kāi)始實(shí)施分稅制財(cái)政體制以來(lái)，中央地方之間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分問(wèn)題就成了進(jìn)一步完善我國(guó)財(cái)政體制、建立現(xiàn)代財(cái)政制度需要解決的核心問(wèn)題之一，我國(guó)學(xué)術(shù)界和政府有關(guān)部門(mén)就這個(gè)問(wèn)題也已經(jīng)探索了多年，在許多方面達(dá)成了共識(shí)，但是問(wèn)題仍然未解決。我認(rèn)為，目前我國(guó)中央和地方之間事權(quán)與支出責(zé)任關(guān)系問(wèn)題的癥結(jié)主要集中在三個(gè)方面：一是對(duì)中央與地方之間在辦理事務(wù)的責(zé)任與決定事務(wù)的權(quán)力方面尚缺乏全面的認(rèn)識(shí)與研究；二是忽略了中央與地方之間事權(quán)與支出責(zé)任劃分中的中央有關(guān)部門(mén)（“條條”）與地方政府之間的關(guān)系問(wèn)題；三是把事權(quán)與支出責(zé)任的關(guān)系片面地理解為就是對(duì)應(yīng)關(guān)系，而沒(méi)有區(qū)分事權(quán)與辦事責(zé)任，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到支出責(zé)任與事權(quán)存在著必然的聯(lián)系，而與辦事責(zé)任沒(méi)有必然的聯(lián)系。負(fù)有辦事責(zé)任的一方不一定同時(shí)需要掌控支出責(zé)任；支出責(zé)任實(shí)質(zhì)上就是事權(quán)的前提與基礎(chǔ)，沒(méi)有支出責(zé)任實(shí)際上就是沒(méi)有事權(quán)。

　　辦事責(zé)任與決定辦事的權(quán)利

　　從行政管理的角度看，辦事責(zé)任（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“執(zhí)行責(zé)任”）與決定辦事的權(quán)利（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“事權(quán)”）是完全不同的兩個(gè)概念，屬于不同層級(jí)的問(wèn)題。討論我國(guó)中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任的劃分問(wèn)題時(shí)首先應(yīng)當(dāng)搞清楚相關(guān)事務(wù)在中央和地方之間的事權(quán)和執(zhí)行責(zé)任的劃分問(wèn)題。從現(xiàn)象來(lái)看，目前存在的中央和地方共同承擔(dān)的教育、衛(wèi)生、支農(nóng)等多個(gè)事項(xiàng)的支出責(zé)任多數(shù)未明確，而少數(shù)明確支出責(zé)任的事項(xiàng)，上下級(jí)政府又交叉安排支出等問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)都在于有關(guān)部門(mén)實(shí)際上還沒(méi)有梳理清楚事權(quán)與執(zhí)行責(zé)任的關(guān)系。如果事權(quán)由中央掌控，則地方就只能承擔(dān)執(zhí)行責(zé)任；如果在中央掌控事權(quán)的前提下，地方仍一味地追求事權(quán)，那就勢(shì)必出現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任劃分不清的問(wèn)題。

　　問(wèn)題的核心在于如何確定事權(quán)與執(zhí)行責(zé)任。目前有一種說(shuō)法是“事權(quán)劃分的最大問(wèn)題，是財(cái)力相對(duì)集中在中央、省級(jí)，而事權(quán)分散在基層。大量的具體支出責(zé)任主要落在市縣基層政府身上?！睂?shí)際情況是：地方、特別是基層政府并沒(méi)有掌控通常所說(shuō)的“事權(quán)”。因此，目前的首要問(wèn)題是需要確定是否應(yīng)當(dāng)授予地方政府、特別是基層政府相關(guān)的事權(quán)以及在什么領(lǐng)域、多大范圍內(nèi)授予地方政府事權(quán)的問(wèn)題。

　　接下來(lái)的問(wèn)題是確定事權(quán)和執(zhí)行責(zé)任的依據(jù)。十八屆四中全會(huì)決定全面建設(shè)法治國(guó)家，實(shí)質(zhì)上是為我國(guó)劃分中央與地方之間的事權(quán)與執(zhí)行責(zé)任奠定了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，依法確定中央與地方之間相關(guān)領(lǐng)域的事權(quán)和執(zhí)行責(zé)任，同時(shí)，為了確保這種事權(quán)和責(zé)任劃分的相對(duì)穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)以黨中央、國(guó)務(wù)院的長(zhǎng)期性政策作為事權(quán)與責(zé)任的劃分依據(jù)。

　　挑戰(zhàn)“條條”掌控的事權(quán)

　　中央、甚至各級(jí)地方政府的上級(jí)部門(mén)——即通常所說(shuō)的“條條”實(shí)際上掌握著大部分事權(quán)，因此，目前討論中央與地方之間事權(quán)與支出責(zé)任劃分過(guò)程中，“條條”這個(gè)事權(quán)的掌控環(huán)節(jié)常常被忽略，而中央與地方之間事權(quán)與支出責(zé)任的問(wèn)題也往往出在這里。

　　有一種說(shuō)法認(rèn)為，“由于分稅制實(shí)施至今仍未明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任，本應(yīng)通過(guò)財(cái)政體制解決的問(wèn)題，卻大量以轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決?！边@種說(shuō)法忽略了一個(gè)重要的“中間項(xiàng)”——即“條條”以及“條條”通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所掌控的大量事權(quán)。

　　專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是“條條”掌控事權(quán)的主要手段。我國(guó)學(xué)術(shù)界和政府有關(guān)部門(mén)往往過(guò)于關(guān)注專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的“收入分配”屬性，而對(duì)其掌控事權(quán)的屬性則關(guān)注不夠。在一定意義上，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付本身就是事權(quán)的“財(cái)政表象”。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模有多大，掌握該項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的“條條”對(duì)事權(quán)的掌控能力就有多大。所謂“跑部錢(qián)進(jìn)”不僅僅是“跑”財(cái)政部，而且更重要的是“跑”中央各部門(mén)。因?yàn)檫@些部門(mén)實(shí)際上掌握著大量的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，在這些專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的背后，就是這些部門(mén)掌控的事權(quán)，這些被各個(gè)部門(mén)“分割”掌控的事權(quán)實(shí)際上已經(jīng)擾亂了中央與地方之間的事權(quán)與支出責(zé)任分配關(guān)系，讓人感覺(jué)到似乎是中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任沒(méi)有劃分清楚。2014年10月8日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》在提出壓縮引起地方政府“跑部錢(qián)進(jìn)”的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，還明確“逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上”。2013年一般性轉(zhuǎn)移支付占所有轉(zhuǎn)移支付總額的比例為56.7%。值得欣慰的是，2013年下半年以來(lái)，中央財(cái)政壓減了一批專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，下放了一批專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的審批權(quán)。在安排2014年預(yù)算時(shí)，將專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目由2013年的220個(gè)壓減到150個(gè)左右，完成了政府工作報(bào)告提出的2014年減少1/3專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的目標(biāo)，盡管這個(gè)壓縮專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的動(dòng)作主要集中在壓縮專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目數(shù)上而不是金額上，但是其積極意義實(shí)際上啟動(dòng)了對(duì)“條條”掌控的事權(quán)的挑戰(zhàn)。

　　支出責(zé)任是事權(quán)的財(cái)政表象

　　如果能夠明確事權(quán)與執(zhí)行責(zé)任之間的關(guān)系，再談事權(quán)與支出責(zé)任之間的關(guān)系就比較容易了。如前所述，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是事權(quán)的“財(cái)政表象”，不僅如此，支出責(zé)任實(shí)質(zhì)上也是事權(quán)的“財(cái)政表象”，有事權(quán)必須要有支出責(zé)任，否則事權(quán)就是“空”的。所謂“空”就是沒(méi)有決定權(quán)，只有執(zhí)行責(zé)任。因此，不能籠統(tǒng)地談事權(quán)與支出責(zé)任的關(guān)系問(wèn)題，而是首先要搞清楚的是關(guān)于“事權(quán)”與“執(zhí)行責(zé)任”之間的劃分問(wèn)題。支出責(zé)任一般是與事權(quán)相對(duì)應(yīng)的，而對(duì)事務(wù)的執(zhí)行責(zé)任則不一定需要有支出責(zé)任相匹配。我國(guó)分稅制財(cái)政體制實(shí)施20余載，對(duì)中央與地方支出責(zé)任與事權(quán)劃分問(wèn)題一直找不到答案，其主要癥結(jié)之一就是缺乏對(duì)事權(quán)與執(zhí)行責(zé)任的進(jìn)一步劃分，過(guò)分糾結(jié)于支出責(zé)任的“分配”功能。

　　中央與地方的事權(quán)均應(yīng)配置相對(duì)穩(wěn)定的收入

　　我國(guó)下一步的政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整應(yīng)當(dāng)著眼于進(jìn)一步梳理中央與地方之間的事權(quán)與執(zhí)行責(zé)任，具體分兩個(gè)層次進(jìn)行：第一個(gè)層次是以支出責(zé)任、主要是以清理專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目為切入點(diǎn)，進(jìn)一步梳理中央本級(jí)各個(gè)部委的事權(quán)，通過(guò)減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量與規(guī)模，理順中央本級(jí)各個(gè)部委的事權(quán)配置，特別是需要減少部門(mén)之間的事權(quán)交叉，提高中央一級(jí)的國(guó)家治理能力；第二個(gè)層次是梳理中央與地方之間的事權(quán)與執(zhí)行責(zé)任，依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律和政策，明確中央的事權(quán)以及地方的執(zhí)行責(zé)任。在此前提下，確保地方履行責(zé)任的財(cái)力。為此，需要重新設(shè)計(jì)中央與地方之間的財(cái)力配置框架，通過(guò)支出責(zé)任的配置，確保中央對(duì)相關(guān)事權(quán)的掌控能力；通過(guò)財(cái)力安排，為地方履行執(zhí)行責(zé)任提供物質(zhì)保障。從提升各級(jí)政府對(duì)國(guó)家以及社會(huì)治理能力的角度出發(fā)，以事權(quán)安排為前提，改革和完善我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政收入體系，統(tǒng)籌各項(xiàng)稅收和非稅財(cái)政收入，分別為中央與地方的事權(quán)配置相對(duì)穩(wěn)定的收入。