編者按：目前，我國經(jīng)濟已經(jīng)進入中高速發(fā)展的新常態(tài)，外匯儲備近4萬億元，整體投資實力日益增強，對外直接投資持續(xù)快速發(fā)展，我國資本“走出去”的步伐將進一步加速。在支持中國資本輸出的過程中，面對構(gòu)建外匯政策支持體系、識別風(fēng)險、構(gòu)建投融資主體等問題，本刊特邀請國家外匯管理局、中國社會科學(xué)院和商務(wù)部等相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)專家進行了分析探討。

　　商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，2014年1～11月，我國對外直接投資流量為898億美元，同比增長11.9%。如按這一增速測算，2014年全年我國對外直接投資流量有望接近1200億美元，超過當(dāng)年利用外商直接投資金額，“走出去”規(guī)模將首次超過“引進來”規(guī)模。這一數(shù)據(jù)表明，我國經(jīng)濟已經(jīng)實現(xiàn)了從產(chǎn)品輸出到資本輸出的升級，綜合國力不斷增強。隨著我國經(jīng)濟進入新的階段，越來越多的中國企業(yè)將放眼海外，我國資本“走出去”的步伐將進一步加速。為了支持中國資本輸出，近年來，國家外匯管理局（下稱“外管局”）充分發(fā)揮改革創(chuàng)新精神，以簡政放權(quán)、促進貿(mào)易投資便利化為突破口，不斷深化資本項目外匯管理改革，積極構(gòu)建“走出去”外匯政策支持體系，穩(wěn)步有序推動跨境資本和金融交易開放。

　　逐步取消行政審批

　　改革開放初期，由于我國面臨資本和外匯“雙缺口”，為盡快促進國民經(jīng)濟健康快速發(fā)展，國家出臺了一系列利用外資政策，在吸引外資進行經(jīng)濟建設(shè)方面取得了較好成效。但境內(nèi)企業(yè)“走出去”開拓國際市場則還處于較低的水平，主要以承包工程、勞務(wù)合作和設(shè)計咨詢?yōu)橹?，技術(shù)含量很低，難以打開國際市場，“走出去”與“引進來”明顯不均衡。隨著改革開放不斷深入和我國經(jīng)濟實力逐步增強，特別是在我國加入世界貿(mào)易組織后，一些境內(nèi)企業(yè)具備了一定的資本和技術(shù)優(yōu)勢，并通過逐步參與和進入國際市場，積累了一些境外投資管理和經(jīng)營經(jīng)驗，具備了一定的國際競爭力。在此背景下，外匯局在充分調(diào)研企業(yè)實際業(yè)務(wù)需求的基礎(chǔ)上，逐步放寬企業(yè)進行境外直接投資方面的限制，積極支持境內(nèi)企“走出去”參與國際競爭，提高競爭力。

　　展改革試點（2001年～2005年4月）

　　為支持有實力的境內(nèi)企業(yè)“走出去”發(fā)展，外匯局于2001年開始在部分地區(qū)進行境外投資外匯管理改革試點，內(nèi)容包括核準(zhǔn)購匯額度，允許境內(nèi)企業(yè)購匯或使用外匯貸款境外投資，擴大分局審批權(quán)限，重點保證國家戰(zhàn)略性境外投資項目、援外項目和國家鼓勵的境外投資項目的用匯，將用匯政策與我國境外投資的發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向協(xié)調(diào)，共同為宏觀經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。

　　2002年，為探索建立境外投資外匯管理的新體制，外匯局在浙江、山東、福建、廣東、江蘇、上海六?。ㄊ校╅_展了境外投資外匯管理改革試點，給予每個試點地區(qū)2億美元的境外投資購匯額度，并進行了管理方式調(diào)整：取消境外投資外匯風(fēng)險審查和匯回利潤保證金要求；側(cè)重對境內(nèi)投資主體和資金來源的審查；允許符合條件的企業(yè)購匯進行境外投資；對境外投資實行登記管理制度；明確外資企業(yè)、民營企業(yè)可作為投資主體進行境外投資；優(yōu)先保證國家重點項目、帶料加工與出口創(chuàng)匯項目用匯。

　　境外投資外匯管理改革試點，既是境外投資外匯管理改革基本思路在局部的先行實踐，又有針對性地解決了現(xiàn)實中存在的一些問題，社會反響良好。很多地方和企業(yè)反映，外匯局為企業(yè)“走出去”提供了實實在在的支持，有力地促進了企業(yè)的境外發(fā)展。上述政策出臺后，境外投資項目及購匯數(shù)額均有較大幅度的增長。據(jù)外匯局統(tǒng)計，2002年當(dāng)年，我國在境外設(shè)立中資企業(yè)共計350家，雙方協(xié)議投資總額14.46億美元，同比增長49％，中方協(xié)議投資金額9.83億美元，同比增長24.4％。2002年境外投資購匯5.17億美元，比上年同期增長116%。

　　試點推廣與完善（2005年5月～2009年7月）

　　2005年5月，為加快實施“走出去”戰(zhàn)略，外匯局在認(rèn)真總結(jié)前期境外投資改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，出臺了《關(guān)于擴大境外投資外匯管理改革試點有關(guān)問題的通知》，將改革試點推廣至全國，并將購匯總額度從33億美元增加至50億美元。主要包括：一是將境外投資外匯管理改革試點范圍擴展到全國；二是將全國（分解到各地區(qū)）年度境外投資購匯總額度由33億美元提高到50億美元，且根據(jù)實際需要，經(jīng)批準(zhǔn)后還可予以追加額度；三是下放審批權(quán)限，將省一級分局對境外投資外匯資金來源的審查權(quán)限由原來的300萬美元提高到1000萬美元。以上政策措施的出臺，產(chǎn)生了明顯的效果。商務(wù)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2005年當(dāng)年，我國非金融部門對外直接投資凈額122.6億美元，同比增長123%，較2002年增長了4.5倍。

　　2006年，為完善鼓勵境外投資的配套政策，便利境內(nèi)投資者開展對外直接投資和跨國經(jīng)營，促進國家對外投資產(chǎn)業(yè)政策的有效實施，外匯局發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整部分境外投資外匯管理政策的通知》。取消了境外投資購匯額度的限制，自2006年7月1日開始，不再核定并下達境外投資購匯額度，充分滿足境內(nèi)投資者對外投資的外匯需求；允許境內(nèi)投資者先行匯出與其境外投資有關(guān)的前期費用。上述政策調(diào)整有利于進一步貫徹落實“走出去”發(fā)展戰(zhàn)略，促進生產(chǎn)要素跨境流動，優(yōu)化資源配置，更好地滿足企業(yè)境外投資發(fā)展需要。據(jù)外匯局統(tǒng)計，2006年，全國共有1269個對外直接投資項目通過了外匯資金來源審查，同比上升34%。中方協(xié)議投資總額147億美元，同比上升111%。聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議數(shù)據(jù)顯示，2006年，中國對外投資居世界第18位，成為增長最快的新興對外直接投資國。

　　確立以登記為核心的管理框架（2009年8月至今）

　　2009年，國家外匯管理局提出外匯管理理念和方式“五個轉(zhuǎn)變”，即從重審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹乇O(jiān)測分析，從重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閺娬{(diào)事后管理，從重行為管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌娬{(diào)主體管理，“有罪假設(shè)”轉(zhuǎn)變到“無罪假設(shè)”，從“正面清單”轉(zhuǎn)變到“負(fù)面清單”。“五個轉(zhuǎn)變”提出后，外匯管理改革步伐開始提速，簡政放權(quán)力度逐漸加大，境外投資外匯管理改革走在了前列。2009年7月，外匯局在整合和固化前期改革成果的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《境內(nèi)機構(gòu)境外直接投資外匯管理規(guī)定》，初步建立起以登記為核心的境外直接投資外匯管理框架。主要包括：簡化審核程序，改革境外直接投資外匯資金來源事前審查為事后登記，并取消了境外直接投資資金匯出核準(zhǔn)；擴大境內(nèi)機構(gòu)境外直接投資的外匯資金來源。境內(nèi)機構(gòu)可使用自有外匯資金、符合規(guī)定的國內(nèi)外匯貸款、人民幣購匯或?qū)嵨铩o形資產(chǎn)、留存境外利潤等多種資產(chǎn)來源進行境外直接投資；取消對境外投資購匯額度的限制，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)境外直接投資“按需供匯”；允許境內(nèi)機構(gòu)在其境外項目正式成立前的籌建階段匯出前期費用，不再強制要求境外投資利潤匯回等。

　　2012年，外匯局先后發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展有關(guān)外匯管理問題的通知》和《關(guān)于進一步改進和調(diào)整直接投資外匯管理政策的通知》。前者進一步簡化了境外直接投資資金匯回管理，并適當(dāng)放寬個人對外擔(dān)保管理，以促進民間資本“走出去”發(fā)展；后者則進一步簡化了境內(nèi)機構(gòu)境外直接投資的外匯管理流程，放松了相關(guān)管理內(nèi)容，縮短了辦理時限。2014年初，外匯局發(fā)布實施《關(guān)于進一步改進和調(diào)整資本項目外匯管理政策的通知》，將境內(nèi)機構(gòu)境外直接投資前期費用由10萬美元提升至300萬美元，并將審核權(quán)限全部下放至分支局，進一步便利境內(nèi)機構(gòu)“走出去”發(fā)展。

　　經(jīng)過上述改革，境內(nèi)機構(gòu)境外直接投資外匯管理環(huán)節(jié)已無任何前置性審核。企業(yè)境外直接投資業(yè)務(wù)在獲得相關(guān)主管部門批準(zhǔn)后僅需到外匯局辦理外匯登記手續(xù)，后續(xù)賬戶開立及購付匯業(yè)務(wù)均在完成登記后直接在銀行辦理。業(yè)務(wù)辦理時限也大為縮短，大部分境外直接投資業(yè)務(wù)辦理時限已由20個工作日縮短為5個工作日，有些地區(qū)可實現(xiàn)當(dāng)場辦理。

　　目前，企業(yè)在外匯局和銀行辦理境外直接投資外匯業(yè)務(wù)已經(jīng)非常簡便，無任何政策障礙?？傮w來看，境內(nèi)企業(yè)“走出去”在匯兌環(huán)節(jié)已無管制，境外直接投資外匯管理已實現(xiàn)基本可兌換，大大便利了境內(nèi)機構(gòu)參與國際經(jīng)濟技術(shù)合作和競爭。外匯局國際投資頭寸統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2014年9月末，我國對外直接投資資產(chǎn)余額為6648億美元，較2004年末增長11.6倍。

　　不斷放寬境外放款外匯管理

　　在我國境外投資穩(wěn)步發(fā)展并取得積極成效的同時，境外融資難和流動資金不足的問題一直是困擾已“走出去”的境外直接投資企業(yè)發(fā)展壯大的因素之一。為積極服務(wù)境外中資企業(yè)，支持境外投資企業(yè)做大做強，外匯局于2004年10月發(fā)布了《關(guān)于跨國公司外匯資金內(nèi)部運營管理有關(guān)問題的通知》，允許符合條件的跨國公司境內(nèi)成員公司之間采取境內(nèi)委托外匯放款方式，集合境內(nèi)外匯資金，調(diào)劑境內(nèi)外匯余缺；允許符合條件的跨國公司境內(nèi)成員公司向境外成員公司放款，集合或調(diào)劑區(qū)域、全球外匯資金，優(yōu)化外匯資源配置。上述政策的出臺，為跨國公司提高外匯資金使用效率、降低財務(wù)成本提供多種解決方案，在進一步改善我國外商投資環(huán)境、鼓勵和吸引外資跨國公司在我國設(shè)立地區(qū)總部的同時，有利于增強中資跨國公司的整體競爭優(yōu)勢，推動“走出去”發(fā)展戰(zhàn)略的深入貫徹實施。

　　2008年，受國際金融危機的影響，境外金融機構(gòu)流動性壓力增加，國際融資環(huán)境惡化，再加上國內(nèi)金融機構(gòu)跨境服務(wù)水平有待進一步提升等因素，影響了境外投資企業(yè)的后續(xù)發(fā)展。在此情況下，為重點支持有資金實力的企業(yè)“走出去”，進一步促進投資貿(mào)易便利化，更好地應(yīng)對國際金融危機，外匯局在認(rèn)真總結(jié)境外放款試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，于2009年6月出臺了《關(guān)于境內(nèi)企業(yè)境外放款外匯管理有關(guān)問題的通知》。主要包括：擴大了境外放款主體，由原來只允許符合條件的中外資跨國公司對外放款擴大到符合條件的各類所有制企業(yè)；擴大了境外放款的資金來源，允許境內(nèi)企業(yè)在一定限額內(nèi)使用自有外匯和人民幣購匯等多種資金進行境外放款；簡化了境外放款的核準(zhǔn)和匯兌手續(xù)，境外放款專用外匯賬戶的開立、資金的境內(nèi)劃轉(zhuǎn)以及購匯等事宜均由外匯指定銀行直接辦理；完善了境外放款的統(tǒng)計監(jiān)測與風(fēng)險防范機制，包括完善了境外放款資格和額度的核準(zhǔn)管理制度，明確了境外放款有效期限等，構(gòu)建了比較完善的境外放款外匯資金流出入統(tǒng)計監(jiān)測機制。

　　2014年初，外匯局進一步放寬了境外放款主體資格要求，允許境內(nèi)企業(yè)向與其有直接或間接持股關(guān)系的境外關(guān)聯(lián)企業(yè)放款。同時，取消了境外放款額度兩年有效使用期限制，對于確有客觀原因無法收回本息的境外放款，允許境內(nèi)企業(yè)向所在地外匯局申請辦理注銷登記手續(xù)。

　　上述政策的實施有利于境內(nèi)企業(yè)充分利用“兩個市場、兩種資源”，擴大國際經(jīng)濟技術(shù)合作，有助于緩解境外直接投資企業(yè)融資難和流動性資金不足的問題，支持各類所有制企業(yè)"走出去"以帶動出口，進一步促進境外直接投資企業(yè)的發(fā)展和壯大。

　　深化跨境擔(dān)保外匯管理改革

　　改革金融機構(gòu)對外擔(dān)保管理，便利境外投資企業(yè)后續(xù)融資。為支持境內(nèi)企業(yè)走出國門，拓展市場，參與國際競爭，外匯局對銀行為境外投資企業(yè)在海外融資擔(dān)保的管理政策進行了調(diào)整，于2005年8月發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整境內(nèi)銀行為境外投資企業(yè)提供融資性對外擔(dān)保管理方式的通知》。將境內(nèi)外匯指定銀行為我國境外投資企業(yè)提供的融資對外擔(dān)保管理方式由逐筆審批調(diào)整為年度余額管理，銀行可在已核定的指標(biāo)額度之內(nèi)為境外投資企業(yè)提供融資性對外擔(dān)保，不再報外匯局逐筆審批；將實施對外擔(dān)保余額管理的銀行范圍由個別銀行擴大到所有符合條件的境內(nèi)外匯指定銀行；將可接受境內(nèi)擔(dān)保的政策受益范圍由境外中資企業(yè)擴大到所有境內(nèi)機構(gòu)的境外投資企業(yè)，包括國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)等在境外設(shè)立的公司和企業(yè)。上述政策調(diào)整，有利于鼓勵和支持有比較優(yōu)勢的各類企業(yè)對外投資，在更大范圍、更廣領(lǐng)域和更高層次上參與國際經(jīng)濟技術(shù)合作和競爭；也有利于促進中、外資銀行的平等競爭。

　　進一步改革對外擔(dān)保管理模式，支持境內(nèi)機構(gòu)“走出去”。為支持境內(nèi)機構(gòu)“走出去”，滿足境外投資企業(yè)對境內(nèi)信用支持的政策需求，進一步促進貿(mào)易投資便利化，外匯局于2010年7月發(fā)布了《關(guān)于境內(nèi)機構(gòu)對外擔(dān)保管理問題的通知》。放寬了被擔(dān)保人的資格條件，擴大對外擔(dān)保業(yè)務(wù)范圍；放寬了擔(dān)保人財務(wù)指標(biāo)限制，降低被擔(dān)保人的盈利要求；調(diào)整了對外擔(dān)保余額指標(biāo)的管理范疇和核定方法；明確了銀行非融資性擔(dān)保的管理方式；取消了銀行對外擔(dān)保履約核準(zhǔn)，明確其他主體對外擔(dān)保履約程序。上述政策簡化了對外擔(dān)保管理程序，明確了相關(guān)管理要求，有助于境外投資企業(yè)更好地獲取境內(nèi)信用支持，有助于提高境內(nèi)金融機構(gòu)風(fēng)險管理水平。從政策實施情況看，銀行提供的融資性對外擔(dān)保業(yè)務(wù)明顯增加，融資性對外擔(dān)保余額由2010年9月末的377億美元增長至2010年12月末的459億美元，增幅達22%，對于促進境內(nèi)機構(gòu)“走出去”發(fā)展起到了積極作用。

　　大幅度放松跨境擔(dān)保外匯管理，推動擔(dān)保項下可兌換。隨著我國涉外經(jīng)濟的快速增長，國際收支交易規(guī)模的不斷擴大，跨境擔(dān)保行為也日趨多樣化和復(fù)雜化，由于過去的法規(guī)僅涵蓋對外擔(dān)保和外保內(nèi)貸，未涉及其他類型的跨境擔(dān)保，已不能滿足當(dāng)前市場發(fā)展需求。因此，在推動簡政放權(quán)和資本項目開放的大背景下，外匯局以“五個轉(zhuǎn)變”為指導(dǎo)思想，調(diào)整管理思路，在前期充分調(diào)研和廣泛征求社會各方意見的基礎(chǔ)上，于2014年上半年發(fā)布實施了《跨境擔(dān)保外匯管理規(guī)定》，大幅度放松了跨境擔(dān)保外匯管理。一是深化外匯管理改革，全面規(guī)范跨境擔(dān)保外匯管理。根據(jù)外匯管理的目標(biāo)和職責(zé)，合理界定跨境擔(dān)保的外匯管理范圍，將符合法律的形式要求、以付款為擔(dān)保履約方式、對國際收支可能產(chǎn)生重要影響的所有類型跨境擔(dān)保納入政策調(diào)整范圍。二是大力推動簡政放權(quán)，改革跨境擔(dān)保外匯管理方式，大幅改善境內(nèi)企業(yè)的投融資跨境擔(dān)保政策環(huán)境。取消所有與跨境擔(dān)保相關(guān)的事前審批，取消擔(dān)保履約事前核準(zhǔn)，取消大部分業(yè)務(wù)資格條件限制，代之以比例自律和登記管理；只“擔(dān)保履約后新增居民對非居民負(fù)債或債權(quán)的部分跨境擔(dān)保”納入逐筆登記范圍。同時，通過上述調(diào)整，全面改革清理整合相關(guān)法規(guī)，廢止了涉及跨境擔(dān)保的12項規(guī)范性文件，進一步提高了政策法規(guī)的清晰度和透明度。三是實現(xiàn)中、外資企業(yè)統(tǒng)一待遇，為境內(nèi)企業(yè)融資提供了更大便利。在外保內(nèi)貸領(lǐng)域，在符合相關(guān)限制性條件的情況下，允許中、外資企業(yè)自行簽約，并允許在凈資產(chǎn)的1倍內(nèi)辦理擔(dān)保履約，統(tǒng)一并大幅度改善境內(nèi)中、外資企業(yè)的外保內(nèi)貸政策。

　　上述三次政策調(diào)整大大簡化了對外擔(dān)保管理程序，實現(xiàn)了跨境擔(dān)保外匯管理政策的統(tǒng)一和跨境擔(dān)保項下的基本可兌換，有助于境外投資企業(yè)更好地獲取境內(nèi)信用支持，特別是在境內(nèi)融資成本相對較高、中資銀行海外分支機構(gòu)尚未設(shè)立因而“走出去”企業(yè)直接向境外銀行申請貸款難度較大的情況下，境外投資企業(yè)可以借助國內(nèi)母公司的實力通過銀行擔(dān)保獲得當(dāng)?shù)亟鹑跈C構(gòu)的授信支持，可有效降低企業(yè)融資成本并拓寬企業(yè)融資渠道，解決境外投資企業(yè)境外融資困難、授信不足等問題，有利于更好地促進境內(nèi)機構(gòu)“走出去”做大做強。■

　　郭 松 作者系國家外匯管理局資本項目管理司司長