推進新型城鎮(zhèn)化是當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略，相關(guān)部門日前也公布了64個國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)。在推進新型城鎮(zhèn)化的進程中，不可避免地遇到了諸如城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資、“土地財政”和基本公共服務(wù)等相互交織的問題。特別是在地方債受到新預(yù)算法嚴格約束的情況下，如何處理好三者之間的關(guān)系極為重要。近日，在中財——鵬元地方財政投融資研究所、中央財經(jīng)大學財政學院、中國財政協(xié)同發(fā)展創(chuàng)新中心主辦的“新型城鎮(zhèn)化進程中的‘土地財政’和公共服務(wù)問題研討會”上，與會學者圍繞上述問題展開了研討。

　　與會學者指出，所謂“土地財政”是一個非正規(guī)的概念，其中包括小中大三個口徑。小口徑僅指土地出讓金收入，即土地出讓成交價款。中口徑除前者外，再加上土地相關(guān)的稅費收入，以及建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)帶來的收費收入。大口徑則是除地方政府預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外直接與土地房產(chǎn)相關(guān)的租稅費，還包括與之間接相關(guān)的財政收入。一般來說，“土地財政”以小口徑使用較多。中國人民大學財政金融學院教授呂冰洋分析了“土地財政”的性質(zhì)。他說，土地可以看做是一種定額資金，從契約角度看，政府向企業(yè)征收的土地出讓金可以看作是未來收益的折現(xiàn)，其定額是可變的。所謂“土地財政”，就是可變的定額加上固定的分成。但是，中央與地方的分成是可變的，比例是可以調(diào)整的，以此調(diào)節(jié)當事方，如地方政府或者企業(yè)的行為。

　　與會學者認為，綜合來看，“土地財政”的正面效應(yīng)應(yīng)該給予肯定，它對于我國過去十年來的經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進都起到了不可或缺的作用。但是，近年來，“土地財政”發(fā)生了值得注意的變化。中南財經(jīng)政法大學財稅學院院長陳志勇教授認為，經(jīng)過多年來的改革，所謂“土地財政”模式正處于不斷弱化的過程中。主要證據(jù)包括：一是土地收益水平不斷下降，土地征用成本不斷攀升，按國家政策提取各種收益后所剩不多；二是隨著“營改增”推進至房地產(chǎn)領(lǐng)域，地方政府由房地產(chǎn)所獲得的收益將不斷“縮水”；三是農(nóng)村土地制度改革，包括宅基地、集體經(jīng)營性用地等，要保障農(nóng)民和集體經(jīng)濟的利益；四是保證18億畝耕地紅線的硬性規(guī)定；五是城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化給地方財政帶來巨大壓力，政府為之承擔了較大的壓力和責任；六是近年來地方債的快速上升，從側(cè)面說明了“土地財政”模式不斷弱化的趨勢。

　　在“土地財政”不斷弱化的情況下，政府的財政壓力卻在不斷強化，如加強城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)民工市民化等帶來的基本公共服務(wù)等問題。從財政角度看，如何解決這些問題？

　　陳志勇認為，可從以下幾個方面解決問題：一是堅持完善分稅制，加強地方稅建設(shè)。除中央的轉(zhuǎn)移支付外，地方也要有自己的主體稅。二是地方政府舉債權(quán)下移。在預(yù)算法賦予省級政府一定舉債權(quán)的基礎(chǔ)上，以制度化和規(guī)范化為前提，進一步將地方政府舉債權(quán)下移。三是不斷提高政府治理能力，進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提升資金使用效率，盤活存量資金。

　　中央財經(jīng)大學教授溫來成代表《中國新型城鎮(zhèn)化進程中的土地財政和公共服務(wù)問題研究》課題組介紹了對于上述問題的觀點。

　　關(guān)于“土地財政”，主要包括：第一，改革土地產(chǎn)權(quán)制度、嚴格土地管理?！巴恋刎斦眱H是表面現(xiàn)象，深層原因在于我國的土地管理制度，即城鎮(zhèn)土地歸國家所有、農(nóng)村土地歸集體所有，其間巨大的價差形成了地方政府以及一些利益群體進行尋租的重要機會。解決“土地財政”問題，更根本的途徑在于改革我國的土地制度。第二，增強財政體制的內(nèi)在穩(wěn)定性，減少地方政府對土地收入的依賴。第三，規(guī)范土地收入的分配和管理，削弱“土地財政”的動機。加大對失地農(nóng)民的保護力度，加強市場化的補償。嚴格預(yù)算管理和土地收入用途。第四，加快地方政府職能轉(zhuǎn)變的步伐，改變地方政府政績考核機制。

　　在公共服務(wù)和融資模式方面，主要包括：

　　第一，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化過程中公共服務(wù)供給模式的創(chuàng)新，特別是在公共教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、保障性住房、養(yǎng)老保險、環(huán)境保護、公共服務(wù)等領(lǐng)域推行PPP模式。第二，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化過程中公共服務(wù)融資模式的創(chuàng)新。市政債券將是地方政府在新型城鎮(zhèn)化過程中融資走向制度化、規(guī)范化的重要途徑。第三，面對在新型城鎮(zhèn)化過程中公共服務(wù)不足的問題，應(yīng)把增加總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)以及盤活公共資源存量相結(jié)合，促進新型城鎮(zhèn)化過程中的公共服務(wù)均等化。尤其是盤活現(xiàn)有公共資源，應(yīng)該成為解決新型城鎮(zhèn)化過程中公共服務(wù)不足問題的重要途徑。