◎李宇嘉

　　首次全國(guó)范圍的土地審計(jì)正式拉開序幕，重點(diǎn)是近6年來(lái)高達(dá)15萬(wàn)億元、占地方財(cái)政收入60%左右的土地出讓金收支，各界對(duì)此關(guān)注也開始升溫，希望多年來(lái)呼吁的“去土地財(cái)政”能夠藉此實(shí)現(xiàn)?？陀^地說，土地財(cái)政解決了地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等的問題，迎合了快速城市化背景下地方政府籌集公共服務(wù)資金的需要；而借助于土地財(cái)政，城鎮(zhèn)面貌和基礎(chǔ)設(shè)施滯后于城市發(fā)展的局面也大為改觀。同時(shí)，通過工業(yè)地價(jià)優(yōu)惠和減免、土地出讓金支持工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，土地財(cái)政也為降低工業(yè)化成本、提高產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力做出巨大貢獻(xiàn)。

　　但是，土地財(cái)政所帶來(lái)的資產(chǎn)泡沫、金融風(fēng)險(xiǎn)、地方債務(wù)失控、實(shí)體經(jīng)濟(jì)空虛、經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型艱巨、貧富差距和民生問題、土壤污染和環(huán)境問題、政府市場(chǎng)邊界不清、地方政府行為利益化等經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，讓各界在近年來(lái)越來(lái)越認(rèn)為，土地財(cái)政得不償失。若不去除土地財(cái)政，不僅上述問題無(wú)法解決，當(dāng)前及未來(lái)一系列亟待推進(jìn)的、深層次的改革也無(wú)法見實(shí)效。

　　因此，以本次從上到下的全面審計(jì)，查清楚每一宗用地出讓中，是否存在違規(guī)出讓土地的問題，如出讓主體不合法、未落實(shí)“招拍掛”制度、未落實(shí)耕地保護(hù)政策、違反國(guó)家供地政策、征地補(bǔ)償不到位、改變規(guī)劃條件的利益輸送等；是否存在應(yīng)征未征、擅自減免、截留或變相返還土地出讓金等問題；是否存在人為加大土地開發(fā)成本支出而降低土地出讓實(shí)際收益，違規(guī)使用、擠占、挪用土地出讓金等問題等。若這些問題都能夠得到落實(shí)，并嚴(yán)厲查處每一環(huán)節(jié)存在的違規(guī)行為、相關(guān)政府部門和責(zé)任人，則土地出讓金能夠完全用于供給公共服務(wù)所需，而地方政府對(duì)于土地財(cái)政的依賴也會(huì)消除，上述土地財(cái)政亂象也就消除了。

　　由于我國(guó)不具有地方政府信用，也就是說，地方政府不能像西方的地方政府一樣，可以靠自身的信用到資本市場(chǎng)籌集資金 （即發(fā)行地方債）。同時(shí)，我國(guó)也不具備西方政府的主體稅種——房產(chǎn)稅征收的法律基礎(chǔ)和不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，以營(yíng)業(yè)稅為主的流轉(zhuǎn)稅就成為地方政府的主要收入來(lái)源，這就激勵(lì)地方政府拼命地做大經(jīng)濟(jì)規(guī)模。而以土地出讓帶動(dòng)社會(huì)融資的項(xiàng)目開發(fā)和建設(shè)、園區(qū)建設(shè)的模式，是短期內(nèi)做大經(jīng)濟(jì)規(guī)模和稅收規(guī)模的最佳方式，這是地方政府最大限度出讓土地和支配土地出讓金的根本原因。

　　此外，本世紀(jì)以來(lái)，由于我國(guó)加入WTO后成為世界工廠，而城市化的進(jìn)程也同時(shí)快速開啟，再加上地方政府之間經(jīng)濟(jì)總量競(jìng)標(biāo)賽的政績(jī)考核激勵(lì)，地方政府的財(cái)政支出迅速增加，特別是在工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市公共服務(wù)設(shè)施（如道路等基礎(chǔ)設(shè)施和地下管網(wǎng)等市政設(shè)施）的支出上。土地財(cái)政不僅迎合了地方政府短期內(nèi)需要融巨資的需求，而且其在組織資金上的效率也非常高，即時(shí)代選擇了土地財(cái)政。

　　因此，從本質(zhì)上看，土地財(cái)政是財(cái)稅體制不健全、中央地方關(guān)系有待捋順的情況下，地方政府實(shí)現(xiàn)政績(jī)目標(biāo)、籌集公共服務(wù)建設(shè)資金的一種模式。從這個(gè)角度看，土地財(cái)政并沒有什么不好。如果土地市場(chǎng)能夠做到公開出讓、足額補(bǔ)償，并將征收的資金完全用于老百姓需要的公共服務(wù)設(shè)施，如保障房建設(shè)、失地農(nóng)民基本社會(huì)保障、新區(qū)學(xué)校醫(yī)療設(shè)施、公共服務(wù)一體化建設(shè)等，土地出讓金也就完全符合了“取之于民、用之于民”的本質(zhì)，也就真正配得上“土地財(cái)政”的稱號(hào)。

　　但問題是，很多地方土地出讓打的是“土地財(cái)政”的旗號(hào)，口號(hào)是財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配、供給公共服務(wù)的需要，但行的卻是做大經(jīng)濟(jì)規(guī)模、美化城市外在形象、提供一些高大上卻不符合老百姓需要的公共設(shè)施（如博物館、展覽館、城市廣場(chǎng)、超高層城市地標(biāo)）等本質(zhì)。特別是，靠土地出讓帶動(dòng)項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)和運(yùn)行這一鏈條，是由土地出讓、規(guī)劃許可、政府平臺(tái)運(yùn)作、項(xiàng)目招投標(biāo)、項(xiàng)目融資、材料采購(gòu)、項(xiàng)目維護(hù)和債務(wù)償還等等多個(gè)不透明、操作空間大和政府權(quán)力見縫插針的環(huán)節(jié)所形成的閉環(huán)。

　　在這一閉環(huán)上，任何一個(gè)環(huán)節(jié)都可能存在著權(quán)力插手、行政干預(yù)、政府個(gè)人意志、利益輸送的問題。根據(jù)中央巡視組的反饋情況，在今年前三輪被巡視的21個(gè)省份中，有20個(gè)省份發(fā)現(xiàn)了房地產(chǎn)業(yè)腐敗，占比達(dá)95%，這一證據(jù)是對(duì)于我們上述邏輯分析和各種問題猜測(cè)的最佳兌現(xiàn)。因此，有理由判斷，土地財(cái)政已經(jīng)脫離了公共財(cái)政的范疇，財(cái)政是政府實(shí)現(xiàn)公共職能時(shí)資金的收和支，核心的財(cái)政的預(yù)算和決算問題，即一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)要花多少錢、錢從哪里來(lái)、花了多少錢、花在哪里、是否符合規(guī)范等等。

　　不管是地方政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)、稅收目標(biāo)，還是部門和個(gè)人利益，以土地出讓為起點(diǎn)的項(xiàng)目開發(fā)、土地出讓金的收支行為，可能已經(jīng)脫離了財(cái)政的范疇，其長(zhǎng)期在預(yù)算外運(yùn)行和小金庫(kù)運(yùn)轉(zhuǎn)特征，已經(jīng)讓土地出讓金在很大程度上異化為實(shí)現(xiàn)地方政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和增加稅收職能、擴(kuò)大地方政府邊界、獲得個(gè)人利益的怪胎，與“取之于民、用之于民”的公共服務(wù)本質(zhì)差之千里。

　　筆者認(rèn)為，本次土地審計(jì)，其主要目的不應(yīng)該是去除土地財(cái)政，而是回歸土地財(cái)政“取之于民、用之于民”的本源，還土地真正財(cái)政的本來(lái)面目。在我國(guó)財(cái)稅體制和中央地方關(guān)系改革短期內(nèi)無(wú)法到位的情況下，在城市化繼續(xù)推進(jìn)和地方政府供給公共服務(wù)缺口巨大的情況下，在地方主體稅源不足以應(yīng)付支出、也不可持續(xù)的情況下，地方政府對(duì)于土地的依賴不僅在短期內(nèi)無(wú)法緩解，也是不得已的選擇。

　　關(guān)鍵的問題不是去除土地財(cái)政，恰恰應(yīng)該是將地方政府土地出讓金收入嚴(yán)格用在公共服務(wù)供給上，而不是政府經(jīng)濟(jì)和稅收增長(zhǎng)的工具、實(shí)現(xiàn)個(gè)人和部門利益的工具。如果這一終端環(huán)節(jié)上的土地用途功能目標(biāo)能夠確保，源頭上土地出讓、項(xiàng)目建設(shè)等各環(huán)節(jié)的亂象和變異就會(huì)改觀。因此，筆者建議，本次審計(jì)首先是要嚴(yán)格界定土地出讓金用在哪些公共服務(wù)供給上，同時(shí)對(duì)于過去地方為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和組織稅收的土地出讓行為 （主要是工業(yè)地價(jià)減免和工業(yè)園區(qū)建設(shè)），也要考慮到財(cái)稅體制和政績(jī)考核現(xiàn)狀而予以認(rèn)可。然后，對(duì)每一宗土地出讓金在用途上是否符合公共服務(wù)供給的范疇展開各環(huán)節(jié)的審查，對(duì)于違反用途和存在利益輸送的，要嚴(yán)懲不貸、殺一儆百。

　?。ㄗ髡邽樯钲谑蟹康禺a(chǎn)研究中心研究員）