近日，一系列圍繞預(yù)算管理體制改革的行動(dòng)在我國(guó)緊鑼密鼓地展開(kāi)。但這些改革得以順利實(shí)施的基礎(chǔ)是由“四本預(yù)算”構(gòu)成的全口徑預(yù)算體系能夠發(fā)揮應(yīng)有的功能。如何做到這一點(diǎn)？首先要讓在四本預(yù)算既要保持相互獨(dú)立，又要實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接。

　　“四本預(yù)算”彼此獨(dú)立

　　預(yù)算本是政府履行職能的財(cái)政收支計(jì)劃，無(wú)論怎樣的表現(xiàn)形式，其作為財(cái)政預(yù)算的本質(zhì)都不會(huì)改變。那么為什么在我國(guó)當(dāng)前發(fā)展階段，財(cái)政預(yù)算要被分割成一般公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部分呢？原因是四本預(yù)算在功能上存在差異， 它們可以憑借各自不同的“能力”分別實(shí)現(xiàn)不同的財(cái)政功能。

　　一般公共預(yù)算側(cè)重強(qiáng)調(diào)財(cái)政的公平功能，是政府公共管理職能實(shí)現(xiàn)的基本保障。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算側(cè)重強(qiáng)調(diào)財(cái)政的效率功能，是政府國(guó)有資產(chǎn)管理職能實(shí)現(xiàn)的基本保障。政府性基金預(yù)算側(cè)重強(qiáng)調(diào)財(cái)政的調(diào)控功能，是通過(guò)財(cái)政收支的?？顚Ｓ脕?lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特定目標(biāo)的基本保障。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算側(cè)重強(qiáng)調(diào)財(cái)政的保障功能。

　　“四本預(yù)算”可以銜接

　　雖然四本預(yù)算的內(nèi)容和發(fā)揮的功能不同，但它們都具有財(cái)政預(yù)算的根本屬性，每本預(yù)算都必須要遵循共同的預(yù)算原則，因此，它們之間的整體性和一致性要高于彼此的獨(dú)立性。這樣，就需要實(shí)現(xiàn)“四本預(yù)算”的有機(jī)銜接，讓全口徑預(yù)算體系在現(xiàn)有基礎(chǔ)上更加科學(xué)、高效。而實(shí)現(xiàn)“四本預(yù)算”有效銜接也是可行的。

　　第一，除了社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算外，其余三本預(yù)算資金屬于財(cái)政資金的性質(zhì)完全相同，因此，當(dāng)預(yù)算執(zhí)行中某個(gè)預(yù)算出現(xiàn)財(cái)力緊張或缺口時(shí)，可以在一定條件約束下，本著不影響各預(yù)算收支平衡、勤儉節(jié)約、統(tǒng)籌兼顧的原則，通過(guò)法定程序來(lái)實(shí)現(xiàn)各預(yù)算之間的余缺調(diào)劑。基于社會(huì)保險(xiǎn)基金對(duì)自然人的保障功能，其預(yù)算與其它預(yù)算間的余缺調(diào)劑應(yīng)該是單向的，即社?；痤A(yù)算只能接受調(diào)入資金，而不應(yīng)出現(xiàn)調(diào)出資金。

　　第二，一般公共預(yù)算是國(guó)家預(yù)算體系的基礎(chǔ)，與企業(yè)、個(gè)人及各部門都有直接的關(guān)系，可以作為各預(yù)算銜接的橋梁，同時(shí)，一般公共預(yù)算在四本預(yù)算中規(guī)范程度最高，可以作為全口徑預(yù)算體系規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)，使其他三本預(yù)算盡量向一般公共預(yù)算靠攏，為實(shí)現(xiàn)四本預(yù)算有機(jī)銜接營(yíng)造條件。

　　克服阻滯 推進(jìn)有機(jī)銜接

　　第一，預(yù)算審批的制度性障礙能否根除有待考察。在新修訂的預(yù)算法正式執(zhí)行之前，我國(guó)的預(yù)算審批制度對(duì)四本預(yù)算的銜接存在著制度性障礙，那就是四本預(yù)算的審議、批準(zhǔn)分別在不同的層面進(jìn)行，除了一般公共預(yù)算由各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)，其規(guī)范性較高外，其他三本預(yù)算均不通過(guò)人民代表大會(huì)審批，最多是向人大報(bào)告。新修訂的預(yù)算法雖對(duì)此作出統(tǒng)一規(guī)定：“中央預(yù)算由全國(guó)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。地方各級(jí)預(yù)算由本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)?！睆念A(yù)算法的層面實(shí)現(xiàn)了預(yù)算審批全部放到人民代表大會(huì)層面，也從法律的層面為四本預(yù)算的有機(jī)銜接破除了審批制度障礙，但是，有法可依不代表有法必依，這種規(guī)范的制度安排是否仍然只是停留在形式上，在執(zhí)行中對(duì)四本預(yù)算的管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范是否仍然區(qū)別對(duì)待，還要看預(yù)算法實(shí)施條例修訂情況及其實(shí)際執(zhí)行情況。

　　第二，政府性基金預(yù)算與其他預(yù)算銜接存在著部門障礙。設(shè)立政府性基金預(yù)算本是將預(yù)算外收入納入預(yù)算管理的一個(gè)權(quán)宜之計(jì)，有利于預(yù)算外資金更好地接受人大和社會(huì)監(jiān)督，從而增強(qiáng)預(yù)算外資金的約束力和透明度，提高政府預(yù)算的統(tǒng)一性和完整性。但是，由于政府性基金具有明確的使用主體和專門用途，財(cái)政部門對(duì)政府性基金的征收、分配和使用并沒(méi)有最終的決定權(quán)，各部門不甘愿將自己支配、使用的專用基金交調(diào)入其他預(yù)算，從而成為政府性基金預(yù)算與其他預(yù)算間有機(jī)銜接的障礙。

　　第三，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算規(guī)模使預(yù)算銜接的作用受到限制。我國(guó)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)體系尚不完善，企業(yè)負(fù)擔(dān)仍然較重，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)質(zhì)量不高，加之企業(yè)對(duì)利潤(rùn)上繳的意識(shí)較低甚至存有消極抗拒心理，致使國(guó)有資本收益上繳困難，預(yù)算規(guī)模較小。即便四本預(yù)算有機(jī)銜接順暢，這么小規(guī)模也發(fā)揮不了很大的作用。

　　第四，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算與其他預(yù)算銜接受到社會(huì)保障制度的影響。在我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)保障制度下，黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)、農(nóng)村居民、離退休人員分別對(duì)應(yīng)不同的社會(huì)保障方式，甚至同一個(gè)單位在編和不在編的從業(yè)人員也分別對(duì)應(yīng)不同的社會(huì)保障方式，這對(duì)預(yù)算銜接主要有兩方面影響：一是使得與社會(huì)保障相關(guān)的預(yù)算收支分列在不同的預(yù)算中，加大了預(yù)算編制的復(fù)雜程度，更使得預(yù)算之間的銜接顯得無(wú)所適從。二是使得社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算不能完整覆蓋所有居民，即便行政事業(yè)單位改革會(huì)令其覆蓋范圍得到擴(kuò)大，但仍然是部分覆蓋，那么從其他預(yù)算中調(diào)入的資金也只用于社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算覆蓋的部分人群，有損財(cái)政資金的公平性，預(yù)算銜接的意義也隨之打了折扣。

　　第五，預(yù)算科目的設(shè)置存在問(wèn)題?？颇吭O(shè)置的問(wèn)題主要集中于政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。首先是在一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算的科目設(shè)置上存在著大量重疊和交叉。這使政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算有機(jī)銜接變得復(fù)雜。其次是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的款級(jí)科目有國(guó)有11個(gè)，是一種按照部門分類的方法。然而，國(guó)有資本收益的分配和使用更多地應(yīng)體現(xiàn)在功能上，按照部門分類不能反映出國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)揮著怎樣的調(diào)節(jié)作用。同時(shí)，目前的科目設(shè)置與一般預(yù)算支出的科目設(shè)置大部分一致，非但不能清晰地找到兩本預(yù)算最佳的銜接之處，反而會(huì)給二者的銜接引入“重重迷霧”。

　　綜上所述，加速推進(jìn)四本預(yù)算在相對(duì)完整、獨(dú)立基礎(chǔ)上的有機(jī)銜接，是完善全口徑預(yù)算體系，深化預(yù)算管理改革的良好開(kāi)端。

　?。ㄗ髡邌挝唬褐袊?guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院）