完善主要稅種——“十三五”稅制改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)

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　　完善主體稅種的基本思路，可以考慮從合理調(diào)整稅基、稅率和稅收優(yōu)惠入手解決問(wèn)題；既要符合中國(guó)的國(guó)情，又要借鑒外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)；既要從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，又要與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)一致。

　　一、增值稅

　　完善增值稅的主要措施可以考慮全面推行“營(yíng)改增”、調(diào)整稅率和征收率、清理稅收優(yōu)惠、設(shè)立免征額等內(nèi)容。

　　1.全面推行“營(yíng)改增”。此項(xiàng)改革已經(jīng)研究多年，試點(diǎn)和逐步推進(jìn)已經(jīng)4年，國(guó)內(nèi)外也有很多基本經(jīng)驗(yàn)和做法可以借鑒，事不宜遲，可以果斷決策，盡快完成。同時(shí)，可以采取相應(yīng)的財(cái)政管理體制、稅務(wù)機(jī)構(gòu)管理體制改革措施，如加大中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，將一部分增值稅改為屬于地方的零售稅。

　　2.調(diào)整稅率和征收率。根據(jù)當(dāng)前收集的173個(gè)開(kāi)征增值稅的國(guó)家和地區(qū)資料，我國(guó)增值稅17%的基本稅率相比國(guó)際水平偏高，可以逐步降低到一般發(fā)展中國(guó)家的水平。為了改善民生，可以先行降低普通食品、服裝、藥品等生活必需品的稅率。

　　此外，目前我國(guó)增值稅的稅率檔次多達(dá)5檔，比較復(fù)雜，可以逐步減少到2至3檔。為了平衡稅負(fù)，在調(diào)整增值稅征收范圍和稅率的時(shí)候，增值稅小規(guī)模納稅人的征收率也應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的調(diào)整。

　　3.清理稅收優(yōu)惠。及時(shí)清理過(guò)時(shí)的和其他不適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠，因?yàn)樗鼈儾粌H不符合增值稅的原理和基本原則，而且不利于加強(qiáng)增值稅的征收管理。

　　4.實(shí)行免征額制度。為了適當(dāng)照顧收入微薄的小微企業(yè)和個(gè)人，促進(jìn)就業(yè)和平衡稅負(fù)，可以盡快將目前的增值稅起征點(diǎn)改為免征額，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和工資、物價(jià)等因素適時(shí)適當(dāng)提高。目前實(shí)行的增值稅起征點(diǎn)制度的主要問(wèn)題，一是臨界點(diǎn)稅負(fù)差距懸殊，即低于起征點(diǎn)一分錢(qián)即可全額免稅，達(dá)到起征點(diǎn)則要全額納稅。二是月銷售額0.5萬(wàn)元至2萬(wàn)元(目前暫時(shí)規(guī)定為3萬(wàn)元)的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)偏低；同時(shí)，由于物價(jià)上漲等因素，部分小微企業(yè)和個(gè)人的實(shí)際收入增長(zhǎng)不多，甚至有所下降。

　　二、消費(fèi)稅

　　完善消費(fèi)稅的主要措施可以考慮調(diào)整征稅范圍、稅率(稅額標(biāo)準(zhǔn))和征稅環(huán)節(jié)等內(nèi)容。

　　1.調(diào)整征稅范圍∩以將未征稅的一些奢侈品和高檔消費(fèi)品(如私人飛機(jī))納入征稅范圍，還可以根據(jù)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的需要增設(shè)一些征稅項(xiàng)目?！盃I(yíng)改增”以后，可將原來(lái)征收營(yíng)業(yè)稅的某些奢侈性消費(fèi)、高檔消費(fèi)的行業(yè)和項(xiàng)目(如高爾夫球場(chǎng)等)納入消費(fèi)稅的征收范圍。借鑒原計(jì)劃單獨(dú)立法征收的燃油稅并入消費(fèi)稅的做法，可以將車輛購(gòu)置稅并入消費(fèi)稅。

　　2.調(diào)整稅率(稅額標(biāo)準(zhǔn))。為了加大稅收調(diào)節(jié)力度，可以適當(dāng)提高某些奢侈品、高檔消費(fèi)品和不利于資源、環(huán)境保護(hù)的消費(fèi)品的適用稅率。近年來(lái)各國(guó)普遍提高煙、酒類消費(fèi)品和某些奢侈品的消費(fèi)稅適用稅率的做法可以借鑒。對(duì)于汽油、柴油等價(jià)格變化頻繁且變化幅度比較大的消費(fèi)品，可以改從價(jià)定額征稅為從價(jià)定率征稅。

　　3.調(diào)整征稅環(huán)節(jié)∩以根據(jù)征收管理?xiàng)l件成熟的情況，逐步將此稅由生產(chǎn)、進(jìn)口環(huán)節(jié)征收改為零售環(huán)節(jié)征收，由價(jià)內(nèi)稅改為價(jià)外稅，目前可以先對(duì)貴重首飾和珠寶玉石、成品油、摩托車、小汽車、高檔手表、游艇等消費(fèi)品試行零售環(huán)節(jié)征稅。

　　4.開(kāi)征地方消費(fèi)稅。由于各地區(qū)之間收入水平和消費(fèi)水平差異很大，可以允許各地選擇某些應(yīng)稅消費(fèi)品(如煙、酒等)的零售環(huán)節(jié)和某些服務(wù)行業(yè)(如餐飲業(yè)、娛樂(lè)業(yè)等)，按照其銷售收入或者營(yíng)業(yè)額征收一定比例的地方消費(fèi)稅。

　　三、個(gè)人所得稅

　　完善個(gè)人所得稅的主要措施可以考慮擴(kuò)大征稅范圍、改變征稅模式、調(diào)整稅基和稅率、加強(qiáng)個(gè)人所得稅與企業(yè)所得稅的協(xié)調(diào)、清理稅收優(yōu)惠等內(nèi)容。

　　1.擴(kuò)大征稅范圍∩以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況和稅收征管能力，逐步將某些應(yīng)當(dāng)征稅尚未征稅的個(gè)人所得納入個(gè)人所得稅的征稅范圍。

　　2.改變征稅模式∩以參考目前大多數(shù)國(guó)家的做法，盡快將按照不同所得分項(xiàng)征收的征稅模式改為綜合征收與分項(xiàng)征收相結(jié)合、以綜合征收為主的征稅模式，以平衡稅負(fù)、保障低收入者的基本生活和加大對(duì)高收入者的收入調(diào)節(jié)力度。

　　在稅務(wù)機(jī)構(gòu)管理體制和財(cái)政管理體制調(diào)整以前，可以先采取一些過(guò)渡性的措施，如將按月對(duì)工資、薪金征收的個(gè)人所得稅改為按年征收，按月預(yù)征，年終匯算清繳；將工資、勞務(wù)報(bào)酬等征稅項(xiàng)目合并起來(lái)按年征收等等。這些做法既可以合理地調(diào)整大多數(shù)個(gè)人所得稅納稅人的個(gè)人所得稅負(fù)擔(dān)，也可以完善個(gè)人所得稅的管理制度，為以后個(gè)人所得稅采用綜合征收與分項(xiàng)征收相結(jié)合的征稅模式做準(zhǔn)備。

　　3.合理確定稅基∩以合理確定納稅人及其贍養(yǎng)人口的基本生活費(fèi)用，住房、醫(yī)療、教育(培訓(xùn))和保險(xiǎn)等專門(mén)費(fèi)用，兒童、老人、殘疾人和艱苦地區(qū)、危險(xiǎn)職業(yè)(崗位)人員的特殊費(fèi)用等費(fèi)用的扣除標(biāo)準(zhǔn)，并適時(shí)根據(jù)工資、物價(jià)和匯率等因素適當(dāng)調(diào)整。

　　但是，在現(xiàn)行的個(gè)人所得稅分項(xiàng)征收的征稅模式下，費(fèi)用扣除的細(xì)化難以操作，只能酌情適當(dāng)普遍提高基本生活費(fèi)用的扣除標(biāo)準(zhǔn)。

　　4.適當(dāng)調(diào)整稅率。與世界水平相比，我國(guó)個(gè)人所得稅45%的最高稅率明顯偏高。同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意到，越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)正在準(zhǔn)備降低或者繼續(xù)降低個(gè)人所得稅的最高稅率。

　　我國(guó)個(gè)人所得稅的征稅模式改變以后，可以對(duì)綜合所得采用5%、10%、20%、30%和40%五級(jí)超額累進(jìn)稅率征稅。在征稅模式改變以前，可以先行調(diào)整工資、薪金所得和個(gè)體工商戶經(jīng)營(yíng)所得適用的稅率表，適當(dāng)減少稅率級(jí)次，降低最高稅率。

　　5.加強(qiáng)個(gè)人所得稅與企業(yè)所得稅之間的協(xié)調(diào)。個(gè)體工商戶、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)和合伙企業(yè)的所得稅待遇可以與法人企業(yè)的所得稅待遇基本一致∩以采用免稅法、減稅法或者歸集抵免法解決企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅重疊征收的問(wèn)題。

　　6.清理稅收優(yōu)惠。及時(shí)清理過(guò)時(shí)的和其他不適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠，免稅、減稅的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是鼓勵(lì)為社會(huì)做出突出貢獻(xiàn)的人員和照顧生活困難的特定人員。

　　四、房地產(chǎn)稅

　　房地產(chǎn)稅的改革應(yīng)當(dāng)將房產(chǎn)、土地相關(guān)的稅費(fèi)改革統(tǒng)籌考慮，主要措施應(yīng)當(dāng)包括簡(jiǎn)化稅制、擴(kuò)大稅基、合理設(shè)計(jì)稅率和適當(dāng)下放稅權(quán)等內(nèi)容。

　　1.簡(jiǎn)化稅制∩以逐步合并現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅和印花稅中的有關(guān)征稅項(xiàng)目以及房地產(chǎn)方面的某些合理的、具有稅收性質(zhì)的政府收費(fèi)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、房地統(tǒng)一、與各國(guó)普遍開(kāi)征的房地產(chǎn)稅基本一致的房地產(chǎn)稅。

　　2.擴(kuò)大稅基∩以將房地產(chǎn)稅的征稅范圍逐步擴(kuò)大到個(gè)人住宅和農(nóng)村地區(qū)，并按照房地產(chǎn)的評(píng)估值征收。同時(shí)，可以考慮通過(guò)規(guī)定適當(dāng)?shù)拿舛愴?xiàng)目和免征額，照顧中低收入階層。

　　3.實(shí)行差別稅率∩以根據(jù)不同地區(qū)、不同類型的房地產(chǎn)分別設(shè)計(jì)房地產(chǎn)稅的稅率，由各地在稅法規(guī)定的幅度以內(nèi)掌握，如中小城市房地產(chǎn)的適用稅率可以適當(dāng)從低，大城市房地產(chǎn)的適用稅率可以適當(dāng)從高；普通住宅的適用稅率可以適當(dāng)從低，高檔住宅、經(jīng)營(yíng)用房地產(chǎn)的適用稅率可以適當(dāng)從高，豪華住宅、高爾夫球場(chǎng)之類還可以適當(dāng)加成征稅。

　　4.下放稅權(quán)∩以將房地產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種培育，使之隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步成為市(縣)級(jí)政府稅收收入的主要來(lái)源，并且在全國(guó)統(tǒng)一稅制的前提下賦予地方較大的管理權(quán)限，以適應(yīng)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的實(shí)際情況。

　　房地產(chǎn)稅改革不僅涉及大量企業(yè)、其他單位和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益，而且涉及政府房地產(chǎn)稅費(fèi)制度的改革，房地產(chǎn)登記、價(jià)值評(píng)估和新的房地產(chǎn)稅征收制度的建立、完善也需要一個(gè)過(guò)程，因而比較復(fù)雜。

　　此項(xiàng)改革應(yīng)當(dāng)與我國(guó)的地方稅體系建設(shè)、整體稅制改革、財(cái)政體制改革和其他相關(guān)改革緊密地結(jié)合起來(lái)，以期取得更好的社會(huì)效益，減少改革的阻力，降低改革的成本。

　　五、資源稅

　　資源稅的全面改革需要深入研究，既要考慮資源稅制體系的完善，又要考慮資源產(chǎn)品價(jià)格的調(diào)整及其對(duì)于經(jīng)濟(jì)的影響。近期完善資源稅的主要措施可以考慮調(diào)整征稅范圍、計(jì)稅依據(jù)和稅負(fù)等內(nèi)容。

　　1.擴(kuò)大稅基，可以逐步將水源、土地、森林和草原等自然資源納入征稅范圍，進(jìn)一步體現(xiàn)國(guó)家在自然資源方面的權(quán)益。

　　2.結(jié)合資源產(chǎn)品價(jià)格調(diào)整和收費(fèi)制度改革，可以適時(shí)取消不適當(dāng)?shù)臏p稅、免稅，并適當(dāng)調(diào)整相關(guān)資源產(chǎn)品的適用稅率(稅額標(biāo)準(zhǔn))，以利于節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境，調(diào)節(jié)資源開(kāi)采企業(yè)的資源級(jí)差收入，增加財(cái)政收入。

　　3.對(duì)于部分價(jià)格變化比較頻繁且變化幅度比較大的應(yīng)稅資源產(chǎn)品，可以改從量定額征稅為從價(jià)定率征稅，以保證稅負(fù)的均衡和財(cái)政收入的穩(wěn)定。

　　此外，，為了簡(jiǎn)化稅制，避免資源稅對(duì)于資源產(chǎn)品價(jià)格的不利影響和資源產(chǎn)品及其加工產(chǎn)品銷售過(guò)程中的重復(fù)征稅，可以參考某些國(guó)家的做法，對(duì)資源開(kāi)采企業(yè)實(shí)行特殊的企業(yè)所得稅稅率。資源稅與消費(fèi)稅、關(guān)稅、土地類稅收和擬開(kāi)征的環(huán)保稅等稅種的關(guān)系如何協(xié)調(diào)，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研究，避免不必要的交叉和矛盾。

　　作者系中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、國(guó)稅總局科研所原所長(zhǎng)