專(zhuān)家：我國(guó)反壟斷執(zhí)法步入常態(tài)化日?；?/h1>

• 發(fā)布時(shí)間：2014-09-24 07:15:00  來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)  作者：顧 陽(yáng)  責(zé)任編輯：王斌

　　——訪(fǎng)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法中心主任黃勇

　　當(dāng)前中國(guó)反壟斷事業(yè)呈現(xiàn)出以下五大特點(diǎn)：一是反壟斷執(zhí)法進(jìn)入新常態(tài)；二是民眾更加關(guān)注行業(yè)壟斷和行政壟斷問(wèn)題；三是反壟斷案件更加疑難、復(fù)雜，涉及更多前沿領(lǐng)域；四是司法審判與行政執(zhí)法并行發(fā)展；五是我國(guó)與歐盟、美國(guó)共同構(gòu)成世界三大反壟斷司法轄區(qū)。

　　近來(lái)，我國(guó)反壟斷執(zhí)法不斷發(fā)力，一些外資企業(yè)和進(jìn)口品牌頻頻被查，“中國(guó)反壟斷選擇性執(zhí)法”、“反壟斷調(diào)查不公正”等質(zhì)疑聲也不時(shí)響起。中國(guó)反壟斷執(zhí)法為何突然增加？呈現(xiàn)出什么樣的特點(diǎn)？未來(lái)反壟斷之路何去何從？

　　為此，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者采訪(fǎng)了國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專(zhuān)家咨詢(xún)組副組長(zhǎng)、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法中心主任黃勇教授。黃勇認(rèn)為，實(shí)施反壟斷制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家或地區(qū)的通行做法，既非針對(duì)特定企業(yè)，也非選擇性執(zhí)法。反壟斷的根本目的，是為了進(jìn)一步維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。未來(lái)，中國(guó)反壟斷之路將更加深入。

　　問(wèn)：盡管?chē)?guó)家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人均明確表示，反壟斷不存在“選擇性執(zhí)法”，但輿論仍有不同聲音，您對(duì)當(dāng)前我國(guó)反壟斷執(zhí)法怎么看？

　　答：《反壟斷法》是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，盡管屬于國(guó)內(nèi)法，但各國(guó)反壟斷法在結(jié)構(gòu)、內(nèi)容及立法宗旨上是趨同的。當(dāng)然，由于各國(guó)不同的發(fā)展階段和國(guó)內(nèi)特點(diǎn)，反壟斷法本身也會(huì)呈現(xiàn)出一些差異。這就決定了，反壟斷執(zhí)法過(guò)程中可能產(chǎn)生因法律不同而造成的差異，需要增進(jìn)溝通理解。

　　需要強(qiáng)調(diào)的是，反壟斷制度與外資、外貿(mào)及國(guó)家安全審查制度在規(guī)制對(duì)象、法律依據(jù)、主管機(jī)構(gòu)和程序等方面有著顯著不同，反壟斷關(guān)注的是排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，并不存在主體之間的差異。

　　按照通行做法，同一起商業(yè)交易，有時(shí)會(huì)由兩個(gè)或以上的執(zhí)法機(jī)構(gòu)按各自規(guī)定分別審查，做出獨(dú)立決定，它們都將影響最終交易。比如，中鋁收購(gòu)澳大利亞力拓，在獲得競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者委員會(huì)批準(zhǔn)的情況下，卻因外商投資審核委員會(huì)依法審查，使得力拓撤回交易，導(dǎo)致并購(gòu)失敗。我國(guó)的外資政策和法律經(jīng)過(guò)幾十年發(fā)展已趨于完善，國(guó)家安全審查制度也逐步成型?！斗磯艛喾ā返谌粭l已經(jīng)明確規(guī)定國(guó)家安全與經(jīng)營(yíng)者集中分離審查，實(shí)踐中相關(guān)主管機(jī)構(gòu)也各司其職，不存在重疊。這是考察反壟斷法是否引起外資歧視問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)首先厘清制度的層次。

　　從大趨勢(shì)來(lái)看，我國(guó)堅(jiān)持對(duì)內(nèi)改革、對(duì)外開(kāi)放的總方針將保持長(zhǎng)期不動(dòng)搖。當(dāng)今，全球各大經(jīng)濟(jì)體之間高度依存，開(kāi)放、合作、共贏是世界經(jīng)濟(jì)的主旋律，對(duì)國(guó)有、民營(yíng)、外資企業(yè)一視同仁地適用反壟斷法，也是法律的本意。當(dāng)然，《反壟斷法》作為一部新法，從制度運(yùn)行的角度來(lái)看，執(zhí)法與守法之間勢(shì)必存在磨合期。縮短磨合的時(shí)間、降低磨合的成本，要求我們進(jìn)一步加強(qiáng)能力建設(shè)和競(jìng)爭(zhēng)文化宣導(dǎo)。

　　問(wèn)：請(qǐng)您介紹一下當(dāng)前我國(guó)反壟斷執(zhí)法的新特點(diǎn)？

　　答：《反壟斷法》實(shí)施6年來(lái)，中國(guó)在反壟斷制度完善、執(zhí)法機(jī)構(gòu)能力建設(shè)和競(jìng)爭(zhēng)文化宣導(dǎo)等方面成效顯著。與法律頒布實(shí)施伊始相比，當(dāng)前中國(guó)反壟斷事業(yè)呈現(xiàn)出以下五大特點(diǎn)：

　　第一，反壟斷執(zhí)法進(jìn)入新常態(tài)。隨著我國(guó)反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的積累和對(duì)反壟斷法認(rèn)識(shí)的提高，3家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)處理的案件數(shù)量迅速增加、影響力日益擴(kuò)大。截至目前，商務(wù)部已受理900多件經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)，其中24件附條件通過(guò)，2件被禁止。國(guó)家發(fā)改委調(diào)查了備受關(guān)注的中國(guó)聯(lián)通、電信案，高通案，查處了茅臺(tái)、五糧液案，12家日企汽配案，上海金價(jià)案及洋奶粉案等。國(guó)家工商總局“反壟斷案件公布平臺(tái)”詳細(xì)公布了16起審結(jié)的壟斷案件處罰決定。隨著各類(lèi)案件的增多，反壟斷執(zhí)法開(kāi)始步入常態(tài)化、日常化階段。

　　第二，民眾更加關(guān)注行業(yè)壟斷和行政壟斷問(wèn)題。隨著改革深入，民眾對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中石油、電信、電力等行業(yè)的壟斷問(wèn)題及行政壟斷的關(guān)注持續(xù)升溫。近期國(guó)家發(fā)展改革委對(duì)河北省歧視性交通費(fèi)規(guī)定展開(kāi)反壟斷調(diào)查，引發(fā)了社會(huì)積極反響。以前，政府更習(xí)慣通過(guò)文件、規(guī)定來(lái)治理行政壟斷，但效果很不明顯。現(xiàn)在，還應(yīng)該用《反壟斷法》來(lái)打破行政壟斷。

　　第三，反壟斷案件更加復(fù)雜，涉及更多前沿領(lǐng)域。除對(duì)快銷(xiāo)、制造業(yè)等傳統(tǒng)行業(yè)及橫向、縱向壟斷協(xié)議等開(kāi)展執(zhí)法外，反壟斷調(diào)查的案件也開(kāi)始涉及高科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，專(zhuān)利許可、標(biāo)準(zhǔn)必要專(zhuān)利、雙邊市場(chǎng)等違法性的判斷和適用更為復(fù)雜。對(duì)于國(guó)外成熟的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)而言，這些案件同樣也是前沿案件。比如，美國(guó)歐盟反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)谷歌公司涉嫌壟斷案件的調(diào)查，專(zhuān)業(yè)性要求很強(qiáng)，調(diào)查過(guò)程歷時(shí)較長(zhǎng)。此類(lèi)案件不僅涉及復(fù)雜的行業(yè)技術(shù)、法律規(guī)定，還要進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕?jīng)濟(jì)學(xué)分析，對(duì)專(zhuān)業(yè)能力要求頗高?？梢钥吹剑覈?guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)開(kāi)始吸納各方面專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)和建議，積極迎接挑戰(zhàn)。

　　第四，司法審判與行政執(zhí)法并行發(fā)展。在反壟斷行政執(zhí)法常態(tài)化的同時(shí)，法院通過(guò)對(duì)反壟斷民事訴訟的審理，也大力推動(dòng)了反壟斷規(guī)則確立。比如，最高法院審理的奇虎360訴騰訊壟斷案、廣東高院審理的華為訴IDC專(zhuān)利標(biāo)準(zhǔn)壟斷案、上海高院審理的銳邦訴強(qiáng)生縱向壟斷協(xié)議案，引起了廣泛關(guān)注。這些案件的審理，為司法與行政執(zhí)法之間就同類(lèi)案件相互借鑒拓展了空間。

　　第五，我國(guó)與歐盟、美國(guó)共同構(gòu)成世界三大反壟斷司法轄區(qū)。這與全球經(jīng)濟(jì)一體化和我國(guó)經(jīng)濟(jì)地位的上升密切相關(guān)。實(shí)際上，各國(guó)反壟斷法在立法宗旨、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)方面趨同，關(guān)注的都是本國(guó)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，但不同國(guó)家的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)同一個(gè)跨國(guó)交易的最后決定有可能不同。比如，微軟并購(gòu)諾基亞，美國(guó)和歐盟批準(zhǔn)了并購(gòu)，中國(guó)根據(jù)國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)狀況做出了附條件批準(zhǔn)的決定。當(dāng)然，從提高執(zhí)法水平的角度來(lái)講，加強(qiáng)各國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性交流是非常必要的。

　　問(wèn)：反壟斷執(zhí)法與消費(fèi)者福利之間有何關(guān)系？

　　答：《反壟斷法》通過(guò)規(guī)制排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為，促進(jìn)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而提高產(chǎn)品產(chǎn)量、降低產(chǎn)品價(jià)格，最終普遍提升消費(fèi)者福利。相比而言，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法是通過(guò)賦予消費(fèi)者具體直接的權(quán)利，如知情權(quán)、自由選擇權(quán)、求償權(quán)等，直接促進(jìn)消費(fèi)者的福利。

　　實(shí)踐證明，凡是充分競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，比如家電業(yè)，消費(fèi)者普遍感覺(jué)商品價(jià)格比較合理、質(zhì)量也較高；只要是政府管制、部分管制甚至“壟斷”的行業(yè)，存在行業(yè)準(zhǔn)入和價(jià)格管制，消費(fèi)者感覺(jué)商品價(jià)格高、質(zhì)量相對(duì)較低，不滿(mǎn)情緒十分普遍。隨著對(duì)這些行業(yè)改革的不斷深化、逐步引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制并充分運(yùn)用反壟斷執(zhí)法，相信消法者的整體福利會(huì)不斷提高。

　　問(wèn)：國(guó)家發(fā)改委反壟斷局負(fù)責(zé)人在國(guó)新辦發(fā)布會(huì)上表示，按照黨的十八屆三中全會(huì)的精神，下一階段反壟斷調(diào)查工作重點(diǎn)將有所轉(zhuǎn)移，濫用行政權(quán)力、排除競(jìng)爭(zhēng)和地方保護(hù)主義將是調(diào)查重點(diǎn)。如何看待當(dāng)前的行政壟斷？

　　答：行政壟斷類(lèi)型多樣，在與行政權(quán)力有關(guān)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，多有涉嫌“行政壟斷”的影子。我國(guó)《反壟斷法》專(zhuān)設(shè)第五章對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，涵蓋了幾乎所有類(lèi)型的濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。此外，該法首次規(guī)定實(shí)施行政壟斷的責(zé)任人須負(fù)法律責(zé)任，并賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)行政壟斷進(jìn)行調(diào)查、定性和建議的權(quán)力。

　　黨的十八屆三中全會(huì)提出使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用、處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系、進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷。近期出臺(tái)的國(guó)務(wù)院20號(hào)文也要求地方政府打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷。此前，各級(jí)政府通過(guò)紅頭文件、行政命令等形式清理、整頓行政壟斷，效果有限?，F(xiàn)在，《反壟斷法》為破除行政壟斷提供了一個(gè)強(qiáng)有力的法律工具。不論是從依法治國(guó)的要求來(lái)講，還是從實(shí)際效果來(lái)看，運(yùn)用《反壟斷法》破除行政壟斷是更為妥當(dāng)?shù)倪x擇。

　　需要指出的是，《反壟斷法》不是萬(wàn)能的，破除行政壟斷需要合力。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，還需要包括財(cái)稅制度改革、人事改革在內(nèi)的綜合性體制改革同步進(jìn)行，才能形成有效的合力，清除行政壟斷的制度土壤和體制空間。

　　問(wèn)：未來(lái)的反壟斷之路我們?cè)撊绾巫叻€(wěn)走好？

　　答：首先要完善反壟斷法律制度。我國(guó)《反壟斷法》只有八章57條，無(wú)法窮盡現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題，規(guī)定的缺失和規(guī)制方式的不足，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)在法律適用上存在很大不確定性和更大的裁量權(quán)。隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和案件問(wèn)題的積累，人大需要釋法，國(guó)務(wù)院、執(zhí)法機(jī)關(guān)需要頒布更具操作性的規(guī)定和指南，法院也需要針對(duì)疑難問(wèn)題適時(shí)出臺(tái)司法解釋?zhuān)赃M(jìn)一步完善反壟斷法律制度體系。

　　其次要提升執(zhí)法專(zhuān)業(yè)性，保障執(zhí)法程序性。根據(jù)依法行政的要求，執(zhí)法中的專(zhuān)業(yè)分析和透明度必不可少。國(guó)外反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的處罰決定書(shū)通常會(huì)詳盡披露案件事實(shí)、調(diào)查過(guò)程、法律適用、判斷標(biāo)準(zhǔn)等信息。此外，確保執(zhí)法程序合法、正當(dāng)，注重保障涉案企業(yè)的抗辯、申訴及其他合法權(quán)利，是程序正義的應(yīng)有之義和衡量標(biāo)尺。

　　第三，維護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。權(quán)威性是各國(guó)政府及其部門(mén)決定得以執(zhí)行的基石。目前，我國(guó)3家執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政層級(jí)較低（均為局級(jí)），在執(zhí)法中往往面臨多方壓力，不利于執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)威的確立。有必要盡快改革反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置，著手建立一個(gè)統(tǒng)一的、相對(duì)獨(dú)立的、專(zhuān)業(yè)的權(quán)威執(zhí)法部門(mén)。

　　第四，提升競(jìng)爭(zhēng)政策的地位。在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，競(jìng)爭(zhēng)政策是主導(dǎo)性經(jīng)濟(jì)政策，它與財(cái)政政策、金融政策、貿(mào)易政策一同構(gòu)成國(guó)家基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)政策的主體。我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，主要依靠產(chǎn)業(yè)政策，競(jìng)爭(zhēng)政策處于邊緣地位，甚至一度被忽略。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治的完善，競(jìng)爭(zhēng)政策的重要性將穩(wěn)步提高，最終成為國(guó)家的基礎(chǔ)性經(jīng)濟(jì)政策。盡管競(jìng)爭(zhēng)政策不可能在短期內(nèi)完全取代產(chǎn)業(yè)政策，但有必要逐步在產(chǎn)業(yè)政策的制定、實(shí)施和評(píng)估中通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估來(lái)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策的合理化。