慈善組織通過網(wǎng)絡(luò)募捐或?qū)]有地域限制，慈善組織獲得公募資格或?qū)⒁廊恍枰獌赡昕疾炱?，對慈善活動享有的稅收?yōu)惠政策作出有限的具體規(guī)定……在12月27日閉幕的十二屆全國人大常委會第十八次會議上，全國人大常委會組成人員對慈善法草案二審稿進(jìn)行了第二次審議。

　　草案二審稿有了哪些變化？全國人大常委會委員們對草案二審稿提出了哪些建議？我國慈善行業(yè)的首部基本法律將提請明年3月召開的十二屆全國人大第四次會議審議，還有哪些尚待完善的地方？

　　中國青年報(bào)記者近日梳理了參加本次全國人大常委會會議的部分常委會委員、全國人大代表的意見，采訪了一些對草案一審稿提出過意見的專家學(xué)者。

　　公募權(quán)究竟能放開多大

　　在草案一審稿征求意見過程中，有關(guān)慈善募捐的相關(guān)規(guī)定受到廣泛關(guān)注，草案一審稿中對于公開募捐的一些地域限制、層級限制遭到了質(zhì)疑和批評。

　　北京師范大學(xué)中國公益研究院慈善法律中心在提交給全國人大的一審稿修改建議中提出，通過廣播、電視、報(bào)刊、互聯(lián)網(wǎng)等媒體發(fā)布的募捐信息很難確定其邊界，尤其在微博、微信等新媒體不斷發(fā)展的今天，對此種募捐方式的地域進(jìn)行限制缺乏可操作性。建議取消對開展慈善募捐的地域限制，至少不能對通過廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒體募捐進(jìn)行地域限制。

　　草案二審稿規(guī)定，慈善組織在公共場所設(shè)置募捐箱，以及舉辦義演、義賽、義賣、義展、義拍、慈善晚會等開展募捐的，應(yīng)當(dāng)在其登記的民政部門管轄區(qū)域內(nèi)進(jìn)行，對通過廣播、電視、報(bào)刊、互聯(lián)網(wǎng)等媒體發(fā)布募捐信息開展募捐不作地域限制。

　　全國人大代表陳澤民在列席此次全國人大常委會會議分組審議時提出，這種根據(jù)慈善組織登記機(jī)構(gòu)的行政級別確定其公開募捐區(qū)域的做法，是否會造成大量的慈善組織都到省級民政部門或者是民政部登記？

　　在他看來，草案承認(rèn)了通過互聯(lián)網(wǎng)募捐的合法性，事實(shí)上已經(jīng)突破了募捐的地域限制，這一規(guī)定沒有實(shí)際效果，建議刪除。

　　草案二審稿保留了慈善組織獲得公募資格需要兩年考察期的規(guī)定。北京師范大學(xué)中國公益研究院慈善法律中心副主任黎穎露對中國青年報(bào)記者表示，慈善組織具有公益性，應(yīng)當(dāng)擁有募捐資格，這是它區(qū)別于一般社會組織的關(guān)鍵。規(guī)定慈善組織經(jīng)過兩年的考察期才可以進(jìn)行公開募捐，類似于要求慈善組織“自證清白”。慈善組織只能在證明其沒有受到行政處罰后才能申請募捐資格并不合理。慈善組織既然經(jīng)過了登記和慈善資格認(rèn)定的審查，就已經(jīng)符合了開展公開募捐的條件。

　　全國人大常委會委員竇樹華認(rèn)為，依法登記滿兩年的慈善組織經(jīng)審查才可以獲得公開募捐的資格證書，沒有必要。門檻設(shè)嚴(yán)一點(diǎn)，注冊登記之后就給它公開募捐的資格證書也無妨。

　　黎穎露認(rèn)為，應(yīng)該肯定的是，我國慈善事業(yè)還處在初級階段，目前的草案在放開公募權(quán)的規(guī)定上已經(jīng)有了很大突破，規(guī)定了組織和個人可以與具有公募權(quán)的慈善組織合作募捐，同時對登記機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)作出了限制。

　　接受中國青年報(bào)記者采訪的幾名學(xué)者認(rèn)為，從草案一審稿到草案二審稿，有關(guān)公募產(chǎn)生的種種爭議，折射了在公募權(quán)放開的問題上，登記監(jiān)管部門和公益慈善實(shí)務(wù)界的一些分歧，在公募和非公募的界限已經(jīng)越來越難以劃定的大背景下，最大限度地開放公募權(quán)已是大勢所趨。

　　個人公開募捐是否應(yīng)該規(guī)范？如何規(guī)范

　　部分公眾對草案一審稿規(guī)定的“不具有公開募捐資格的個人，不得采取公開募捐方式開展公開募捐”提出質(zhì)疑，法律不應(yīng)干預(yù)個人自救行為。

　　草案二審稿對一審稿的這一規(guī)定未作改動，依舊規(guī)定不具有公開募捐資格的組織或個人，可以與有公開募捐資格的慈善組織合作開展公開募捐。

　　黎穎露認(rèn)為，依據(jù)草案二審稿的規(guī)定，法律已經(jīng)明確禁止了個人為他人或不特定群體進(jìn)行募捐，但是，是否允許個人為自我救濟(jì)進(jìn)行公開募捐并不是特別明晰。

　　“目前草案沒有將這些問題規(guī)范明確，為相關(guān)法律制度的構(gòu)建帶來很大的不確定性。監(jiān)管部門在執(zhí)行過程中會有過大的自由裁量權(quán)，對相關(guān)行為的處理可能出現(xiàn)很大差異?！崩璺f露說。

　　也有一些學(xué)者認(rèn)為，個人借助網(wǎng)絡(luò)籌措資金的行為不屬于法律意義上的為了不特定群體而進(jìn)行的募捐行為，不在慈善法對于募捐的規(guī)制范圍內(nèi)。如果個人通過網(wǎng)絡(luò)求助時，存在偽造求助信息等行為，公安機(jī)關(guān)可以按照治安案件進(jìn)行處罰，情節(jié)嚴(yán)重的，還可以追究刑事責(zé)任。

　　韓曉武委員認(rèn)為，按照草案二審稿的規(guī)定，個人可以與有公開募捐資格的慈善組織合作開展公開募捐，這是為有募捐需要的個人及組織指明了一個合法途徑。

　　韓曉武表示，近年來，一些因?yàn)閭€人求助在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)起募捐的事件衍生出諸多亂象，比如，編造謊言作為募捐理由，前一陣子發(fā)生的安徽女子“因救人被狗咬”；今年8月，廣西女子稱父親在天津爆炸中喪生等。這些事例說明，個人募捐如不規(guī)制與引導(dǎo)，會對社會善心造成極大傷害，關(guān)鍵是如何規(guī)范。

　　他認(rèn)為，個人自發(fā)的公開募捐行為的減少，很大程度上有賴于慈善組織的發(fā)展壯大和積極作為。避免個人網(wǎng)絡(luò)募捐可能產(chǎn)生的弊端，一方面是對“慈善詐騙”者嚴(yán)懲不貸；另一方面要靠公益組織通過公平公正、透明規(guī)范運(yùn)行，成為值得信任的求助對象，如果慈善組織能夠積極主動開展救助，及時發(fā)現(xiàn)和救助陷入困境、亟須幫助的個人，那么個人募捐亂象自然就會減少甚至絕跡。

　　他建議，慈善法草案不要簡單地禁止個人募捐，應(yīng)該在充分界定“個人非法募捐”和“個人緊急救助”界限的基礎(chǔ)上，作出相對靈活的規(guī)定，同時對法律責(zé)任也作出相應(yīng)適當(dāng)?shù)囊?guī)定。

　　稅收優(yōu)惠政策增加兩點(diǎn)具體規(guī)定 尚待配套措施

　　草案一審稿對于稅收優(yōu)惠政策的規(guī)定過于原則，是部分全國人大常委會委員一審時的意見。

　　草案二審稿明確規(guī)定兩點(diǎn)稅收優(yōu)惠政策：一、國家對扶貧濟(jì)困的慈善活動，實(shí)行特殊的稅收優(yōu)惠；二、企業(yè)慈善捐贈支出超過法律規(guī)定的準(zhǔn)予在計(jì)算企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額時扣除的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后年度在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時扣除。

　　黎穎露分析說，在不涉及稅種、稅率和稅收征管的情形下，對扶貧濟(jì)困慈善活動的特殊稅收優(yōu)惠可能包括：

　　捐贈人不通過慈善組織，而直接向扶貧濟(jì)困對象開展慈善活動，或者向不具備公益性捐贈稅前扣除資格的機(jī)構(gòu)捐贈，用于扶貧濟(jì)困的慈善活動時，也可享受稅前扣除。

　　依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，除了特殊情形下，進(jìn)行捐贈可以稅前扣除外，捐贈人應(yīng)向具備公益性捐贈稅前扣除資格的機(jī)構(gòu)捐贈才可以享受稅前扣除?？h級以上人民政府及其組成部門和直屬機(jī)構(gòu)的公益性捐贈稅前扣除資格無需認(rèn)定，而公益性社會團(tuán)體的公益性捐贈稅前扣除資格需經(jīng)認(rèn)定。因此，捐贈人直接向受助個人捐贈，個人向不具備公益性捐贈稅前扣除資格的機(jī)構(gòu)捐贈都無法享受稅前扣除。草案二審稿的規(guī)定，可能擴(kuò)大了受贈人的范圍，給予捐贈人在從事扶貧濟(jì)困活動時更多的選擇權(quán)。

　　我國現(xiàn)行《企業(yè)所得稅法》《個人所得稅法》以及一些配套法規(guī)、通知等規(guī)定，除特殊情形下捐贈可以全額扣除，企業(yè)公益性捐贈稅前扣除限額為企業(yè)年度會計(jì)利潤的12%，個人公益性捐贈稅前扣除限額為應(yīng)納稅所得額的30%。

　　草案二審稿這一規(guī)定是基于扶貧濟(jì)困慈善活動的特殊性和現(xiàn)實(shí)需求，給予捐贈人超過以上的稅前扣除限額優(yōu)惠。

　　黎穎露表示，對扶貧濟(jì)困慈善活動的特殊稅收優(yōu)惠是否包括對受贈人、受益人在所得稅、增值稅等方面的優(yōu)惠，仍待相關(guān)法律予以確定。

　　草案二審稿規(guī)定的關(guān)于企業(yè)公益性捐贈超過限額部分，我國現(xiàn)行《企業(yè)所得稅法》中沒有明確規(guī)定超過限額部分能否結(jié)轉(zhuǎn)到以后年度繼續(xù)扣除。在2013年2月《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門關(guān)于深化收入分配制度改革若干意見的通知》第20條中，規(guī)定了對企業(yè)公益性捐贈支出超過年度利潤總額12%的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后年度扣除。但是，《通知》并未明確結(jié)轉(zhuǎn)制度的實(shí)施細(xì)則。時至今日，有關(guān)部門也未出臺具體的操作辦法。

　　公益慈善界學(xué)者較為一致的觀點(diǎn)是，慈善捐贈稅前扣除和捐贈額超過稅前扣除限額時的結(jié)轉(zhuǎn)可以看作一體兩翼，共同構(gòu)建起慈善捐贈稅收優(yōu)惠制度，實(shí)現(xiàn)對捐贈人的最大鼓勵和體現(xiàn)國家對慈善行業(yè)的支持。

　　目前慈善法草案二審稿的規(guī)定，已經(jīng)在法律層面確定企業(yè)慈善捐贈支出超過限額的結(jié)轉(zhuǎn)制度，結(jié)轉(zhuǎn)的落實(shí)仍待細(xì)則出臺和財(cái)政、稅收有關(guān)部門配合。

　　慈善信托能否被激活

　　草案一審稿單設(shè)一章規(guī)定慈善信托，草案二審稿將慈善信托并入慈善財(cái)產(chǎn)的管理運(yùn)用一章，保留了三條關(guān)鍵性條款。

　　慈善信托即公益信托，是指出于公益目的而設(shè)立的信托。它是由委托人提供一定的財(cái)產(chǎn)設(shè)立，由受托人對該財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理處分，并將信托收益用于信托文件所指定的公益目的。

　　公益信托的最大優(yōu)點(diǎn)是公益財(cái)產(chǎn)的捐贈人不須馬上將資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給基金會或受益人，只須把資產(chǎn)委托給受托人，包括銀行、信托投資公司、基金會甚至個人，明確設(shè)定信托資產(chǎn)的收益用于公益目的，這樣，這筆公益信托資產(chǎn)無需實(shí)行財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移就鎖定了公益目的，而且不涉及納稅。同時，該資產(chǎn)獨(dú)立于委托人，也獨(dú)立于受益人，還獨(dú)立于受托人，不會因受托人自身的財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)而承擔(dān)連帶損失責(zé)任，避免了慈善資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)帶來的道德壓力。

　　早在14年前，公益信托已經(jīng)具備法律框架。2001年頒布實(shí)施的《信托法》中，公益信托用了整整一個章節(jié)規(guī)定，明確了“國家鼓勵發(fā)展公益信托”這一基本原則。按照規(guī)定，公益信托具有4個必備要件：為公益目的而設(shè)立；經(jīng)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)；有信托監(jiān)察人；信托財(cái)產(chǎn)及收益全部用于公益目的。

　　《信托法》規(guī)定，“公益信托的設(shè)立和確定其受托人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)公益事業(yè)的管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)?！惫嫘磐蟹沙雠_至今，因?yàn)闆]有細(xì)則，也沒有哪個政府部門愿意擔(dān)起“公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)”的審批責(zé)任，導(dǎo)致至今沒有落地。

　　慈善法草案一審稿中，慈善信托門檻降低，慈善信托準(zhǔn)入采取選擇性備案，直接憑書面的信托文件即可設(shè)立慈善信托；慈善信托的受托人的選任或變更也完全由委托人決定，無需主管機(jī)關(guān)介入；信托監(jiān)察人可設(shè)可不設(shè)，不作強(qiáng)制性要求；清算后的剩余財(cái)產(chǎn)可以按照信托文件的規(guī)定分配，甚至可能包括返還到委托人手中。這些內(nèi)容都是對信托法中的公益信托一章的重大突破。

　　草案一審和公開征求意見過程中，一些全國人大常委會委員和專家學(xué)者提出，慈善信托在我國剛剛起步，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還不夠，規(guī)定慈善信托的受托人可以是慈善組織、金融機(jī)構(gòu)或者自然人，過于寬泛，不利于依法規(guī)范受托人的行為。

　　草案二審稿明確規(guī)定“慈善信托即公益信托”，除了本法的特別規(guī)定，其他的設(shè)立、財(cái)產(chǎn)管理、信托當(dāng)事人、終止和清算等事項(xiàng)適用信托法的規(guī)定。

　　另外，草案二審稿將慈善信托的準(zhǔn)入門檻改為備案制，取代了之前草案一審稿規(guī)定的選擇性備案；受托人的變更也要求向主管的民政部門備案；設(shè)置監(jiān)察人也是強(qiáng)制性要求。

　　另外，慈善信托受托人范圍縮小，自然人不可作為受托人，以預(yù)防道德風(fēng)險(xiǎn)。

　　2014年8月，長安國際信托股份有限公司成立了國內(nèi)首家公益信托工作室，工作室負(fù)責(zé)人上官利青對中國青年報(bào)記者表示，草案二審稿的規(guī)定，使得慈善信托解決了管理機(jī)構(gòu)不明難以獲得批準(zhǔn)的難題，使得慈善信托能夠落地開展起來。同時規(guī)定備案制，使政府監(jiān)管部門能夠統(tǒng)計(jì)分析，監(jiān)督管理，為后續(xù)完善細(xì)化法律法規(guī)提供基礎(chǔ)。

　　業(yè)內(nèi)專家較為一致的觀點(diǎn)是，草案二審稿明確民政部門作為慈善信托的管理機(jī)構(gòu)，備案制也解決了實(shí)踐中的最大障礙，但是仍有問題需要考慮。2008年銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于鼓勵信托公司開展公益信托業(yè)務(wù)支持災(zāi)后重建工作的通知》中規(guī)定，信托公司設(shè)立公益信托，可以通過媒體等方式公開進(jìn)行推介宣傳，在商業(yè)銀行開立公益信托財(cái)產(chǎn)專戶，并可以向社會公布該專戶賬號，這可以看作給了公益信托公募的資格。

　　但是，依據(jù)草案二審稿的規(guī)定，慈善信托的稅收優(yōu)惠問題沒有解決，也沒有公募資格。沒有公募資格和稅收優(yōu)惠，和現(xiàn)有的基金會下設(shè)的專項(xiàng)基金相比，慈善信托能夠具有多大的吸引力？

　　上官利青認(rèn)為，雖然目前慈善信托還不能享受稅收優(yōu)惠政策，但可以給委托人即捐贈人更大的決策自主權(quán)，可以用在家族慈善信托上，不同的公益慈善組織形式可以滿足不同的捐贈人的訴求。