昨天，十二屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議國務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議大氣污染防治法修訂草案(以下簡稱《草案》)的議案?！恫莅浮窂?6條增加至100條，新增條款超過原法的一半。按日計(jì)罰、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、重污染天氣下機(jī)動(dòng)車限行等舉措均入法。

　　亮點(diǎn)

　　1排污總量控制擴(kuò)至全國

　　《草案》提出對(duì)重點(diǎn)大氣污染物排放實(shí)行總量控制，將總量控制和排污許可由“兩控區(qū)”拓展到全國，明確分配總量指標(biāo)、明確發(fā)放排污許可證的原則和程序，對(duì)超標(biāo)、未達(dá)標(biāo)的地區(qū)實(shí)行區(qū)域限批，并約談主要負(fù)責(zé)人。

　　“兩控區(qū)”是酸雨控制區(qū)或者二氧化硫污染控制區(qū)的簡稱。為防止和減輕酸雨和二氧化硫?qū)Νh(huán)境的破壞，我國劃分了酸雨控制區(qū)和二氧化硫控制區(qū)，采取了各項(xiàng)防治措施。目前，我國被劃定為“兩控區(qū)”的總面積約為109萬平方公里，涉及27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的175個(gè)地市，占國土面積的11.4%，北京、上海、天津均在列，但均已通過防治措施實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)。

　　實(shí)施總量控制后，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的規(guī)定削減和控制本行政區(qū)域的重點(diǎn)大氣污染物排放總量。對(duì)超過國家重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)或者未完成國家下達(dá)的環(huán)境空氣質(zhì)量改善目標(biāo)的地區(qū)，國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)暫停該地區(qū)審批新增重點(diǎn)大氣污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。

　　2政府可按需限行機(jī)動(dòng)車

　　《草案》以修訂的新《環(huán)保法》為依據(jù)，并全面落實(shí)《大氣十條》提出的各項(xiàng)制度措施，提出了燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車和揚(yáng)塵四個(gè)治理的重點(diǎn)領(lǐng)域。其中，在機(jī)動(dòng)車大氣污染防治中提出，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需求和機(jī)動(dòng)車排放污染情況，可以規(guī)定限制、禁止機(jī)動(dòng)車通行的類型、排放控制區(qū)域和時(shí)間，并向社會(huì)公告”。

　　對(duì)于該條款，北京市已于2013年10月發(fā)布《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案》，規(guī)定發(fā)布一級(jí)紅色預(yù)警(即預(yù)測未來三天持續(xù)出現(xiàn)嚴(yán)重污染)時(shí)，全市范圍內(nèi)將按規(guī)定實(shí)施機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)行駛，其中本市公務(wù)用車在單雙號(hào)行駛的基礎(chǔ)上，再停駛?cè)抗珓?wù)車輛的30%。據(jù)了解，預(yù)案發(fā)布以來，北京尚未啟動(dòng)過該級(jí)別的預(yù)警。但在APEC會(huì)議期間，為保障會(huì)期空氣質(zhì)量，北京實(shí)施了單雙號(hào)限行。

　　3區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控應(yīng)建機(jī)制

　　《草案》增加兩章，專述重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治和重污染天氣應(yīng)對(duì)。

　　《草案》提出，要建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，規(guī)定重點(diǎn)區(qū)域應(yīng)當(dāng)制訂聯(lián)合防治行動(dòng)計(jì)劃，提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并在規(guī)劃環(huán)評(píng)會(huì)商、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、信息共享等方面建立起區(qū)域協(xié)作機(jī)制。此外，可能發(fā)生重污染天氣時(shí)，有關(guān)地方政府應(yīng)當(dāng)適時(shí)發(fā)出預(yù)警，依據(jù)預(yù)警等級(jí)啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，并可以采取責(zé)令有關(guān)企業(yè)停產(chǎn)限產(chǎn)、限制部分機(jī)動(dòng)車行駛等應(yīng)對(duì)措施。

　　4政府治污效果將受考核

　　據(jù)介紹，大氣污染防治法2000年修訂版本著重規(guī)范企事業(yè)單位的污染防治義務(wù)，對(duì)于各級(jí)政府、相關(guān)部門的職責(zé)、義務(wù)則規(guī)定得較為籠統(tǒng)，只作原則性約束，最為重要的是，內(nèi)容中不包含對(duì)政府部門的考核和問責(zé)，使得14年來治理大氣污染難以真正落實(shí)目標(biāo)責(zé)任。

　　此次修訂則首先提出了政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。提出建立大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，對(duì)地方人民政府及其有關(guān)部門進(jìn)行考核。并要求空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的城市編制限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，采取措施限期達(dá)到。

　　5污染處罰取消50萬上限

　　“違法成本低，守法成本高”一直飽受詬病。加大處罰力度，不僅在新環(huán)保法中得以體現(xiàn)，此次大氣污染防治法大修中也進(jìn)行了修改。

　　《草案》取消了2000年修訂版中對(duì)造成大氣污染事故企業(yè)事業(yè)單位罰款“最高不超過50萬元”的封頂。此舉將大大增加違法企事業(yè)單位的違法成本。

　　《草案》規(guī)定，對(duì)造成一般或者較大大氣污染事故的，按照污染事故造成直接損失的1倍以上3倍以下計(jì)算罰款；對(duì)造成重大或者特大大氣污染事故的，按造成直接損失的3倍以上5倍以下計(jì)罰。

　　對(duì)受到罰款處罰后仍拒不改正的，將實(shí)行按日計(jì)罰的原則。在《草案》中，被納入“按日計(jì)罰”的行為包括：超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排放大氣污染物，或者超過重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)排放的；未依法取得排污許可證或者未按照排污許可證的規(guī)定排放的；通過逃避監(jiān)管的方式向大氣排放污染物的；建筑施工過程中未采取有效措施防止揚(yáng)塵污染的。

　　追問

　　政府按需限行入法會(huì)不會(huì)為“單雙號(hào)限行常態(tài)化”開綠燈？

　　對(duì)于修訂草案中，規(guī)定政府可根據(jù)大氣污染防治需要和機(jī)動(dòng)車排放污染狀況，限制、禁止機(jī)動(dòng)車通行的類型、排放控制區(qū)域和時(shí)間，中國政法大學(xué)環(huán)境法專家王燦發(fā)教授表示，該條款給了政府制定規(guī)則的權(quán)力，屬于授權(quán)性立法。如果該條款作為法律正式規(guī)定下來，有可能成為地方單雙號(hào)限行常態(tài)化的依據(jù)。

　　長期研究環(huán)保法律的北京大學(xué)教授汪勁認(rèn)為，這一條款涉及公民出行和機(jī)動(dòng)車財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行使。要授權(quán)地方政府，則應(yīng)嚴(yán)格設(shè)定相應(yīng)的授權(quán)條件，比如當(dāng)可能發(fā)生嚴(yán)重大氣污染時(shí)，或某些污染物指標(biāo)達(dá)到一定數(shù)值，或即將出現(xiàn)嚴(yán)重大氣污染緊急狀態(tài)時(shí)等等，這些嚴(yán)格限定的前置條件不但要有，還要在法條中明確列舉出來。

　　除此之外，還應(yīng)有相應(yīng)的細(xì)化補(bǔ)償措施，中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授竺效表示，“單雙號(hào)限行常態(tài)化”是對(duì)公民合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)進(jìn)行了限制，就需要予以合理的補(bǔ)償。補(bǔ)償可以包括多種方式，比如車船使用稅等稅收的減免、保險(xiǎn)費(fèi)用的調(diào)整等?？傊?，配套措施需要精細(xì)化。

　　背景 出臺(tái)27年迎來首次大修

　　據(jù)了解，現(xiàn)行的大氣污染防治法于1987年制定，在1995年和2000年分別進(jìn)行了兩次修改。此次修訂是大氣污染防治法制定27年來的第三次修訂，也是首次大規(guī)模修訂。從征求意見稿來看，新增條款超過原法的一半。

　　據(jù)介紹，在1995年修法時(shí)，只做了個(gè)別改動(dòng)，2000年通過實(shí)施。在2000年修訂時(shí)，大氣污染防治法重點(diǎn)加強(qiáng)了對(duì)二氧化硫的排放控制，對(duì)防治煤煙型污染發(fā)揮了重要作用。

　　而14年后的今天，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是機(jī)動(dòng)車保有量的急劇增加，我國的大氣污染正走向煤煙與機(jī)動(dòng)車尾氣復(fù)合型污染，區(qū)域性大氣環(huán)境問題突出，霧霾等重污染天氣頻發(fā)。

　　今年9月9日，國務(wù)院法制辦對(duì)外發(fā)布大氣污染防治法征求意見稿，這個(gè)“數(shù)易其稿”的版本從現(xiàn)行大氣污染防治法的66條改為100條，排污許可制度、煤炭消費(fèi)總量控制、重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、重污染天氣監(jiān)測預(yù)警體系等寫入，懲罰力度也突破“天花板”，規(guī)定按日計(jì)罰和罰無上限。