金融分業(yè)監(jiān)管 走到十字路口 　

　　話說天下大勢，合久必分，分久必合。中國的金融監(jiān)管體制，似乎也不例外。

　　全國金融工作會議召開前夕，業(yè)內(nèi)對于金融監(jiān)管體制改革方案的討論日趨熱烈，“超級央行”已成一大熱詞。事實上，全國金融工作會議對于金融領(lǐng)域影響深遠，以1997年召開的第一次會議為例，即首開金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管先河，持續(xù)20年的“一行三會”監(jiān)管架構(gòu)亦發(fā)端于此。

　　全國金融工作會議一般五年召開一次。除首次會議是在1997年11月召開外，其余三次是在當(dāng)年年初召開。每次的全國金融工作會議都會對中國下一步系列重大金融改革問題定下基調(diào)，并公布相應(yīng)的機構(gòu)改革等重大舉措。

　　據(jù)媒體近日報道，第五次全國金融工作會議有可能在今年召開，會議將推出新的監(jiān)管機構(gòu)改革計劃，目前暫定仿照英國的“超級央行”模式。具體設(shè)置是：央行下設(shè)金融管理局，負責(zé)外匯局和證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會(下稱“三會”)的監(jiān)管協(xié)調(diào)，同時下設(shè)綜合監(jiān)管委員會，該委員會將獨立于央行其他部門，直接對三會進行監(jiān)管。

　　盡管具體方案一直存在爭論，但業(yè)內(nèi)普遍認為，打造“超級金融監(jiān)管者”已經(jīng)成為滿足現(xiàn)代金融市場發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。持續(xù)了20年的金融分業(yè)監(jiān)管模式，已經(jīng)走到了十字路口。

　　分業(yè)監(jiān)管已難適應(yīng)金融發(fā)展

　　2008年金融危機爆發(fā)后，宏觀審慎監(jiān)管受到了全球的廣泛重視，中國也不例外。

　　“由于人民銀行和三會都屬于部級單位，而且彼此之間的權(quán)責(zé)有重合的地方，因此有些政策不免會統(tǒng)籌不佳，產(chǎn)生沖突。如2008年及2009年信貸擴張使得央行抑制通脹的目標(biāo)屢次落空，缺乏獨立性被認為是造成這階段中國貨幣政策效果不佳的主要原因?！比鹚胱C券亞洲公司首席經(jīng)濟學(xué)家沈建光對《第一財經(jīng)日報》表示。

　　沈建光認為，目前“一行三會”的監(jiān)管格局導(dǎo)致金融市場的機械分割，不能適應(yīng)金融機構(gòu)混業(yè)經(jīng)營的新情況，難以形成高效、一體化的金融市場監(jiān)管體系。如在表外業(yè)務(wù)中，金融衍生產(chǎn)品的交易占有相當(dāng)大的比重，而且近些年來金融衍生產(chǎn)品的場外交易發(fā)展迅速，均屬于金融監(jiān)管的盲點。然而，央行和證券管理當(dāng)局似乎都無明確的監(jiān)管責(zé)任。

　　實際上，金融監(jiān)管改革早已提上今年的議程，核心要義就是構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的“大金融監(jiān)管”模式。

　　深化金融體制改革、實現(xiàn)金融風(fēng)險監(jiān)管全覆蓋，正是2016年政府工作報告的重點工作之一。“十三五”規(guī)劃綱要亦指出，加強金融宏觀審慎管理制度建設(shè)，構(gòu)建貨幣政策與審慎管理相協(xié)調(diào)的金融管理體制。

　　3月31日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了國家發(fā)改委《關(guān)于2016年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，意見要求，深化金融體制改革，改革完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體制，完善宏觀審慎政策框架，制定金融監(jiān)管體制改革方案，實現(xiàn)金融風(fēng)險監(jiān)管全覆蓋。

　　央行研究局局長陸磊此前在接受《第一財經(jīng)日報》采訪時表示，宏觀審慎管理制度寫進了“十三五”規(guī)劃建議稿，也在規(guī)劃綱要當(dāng)中加以體現(xiàn)和細化，這是一脈相承的。宏觀審慎管理制度實際上是在2008年全球金融危機以后各方形成共識的觀點，在2010年G20首爾峰會上進一步形成了基礎(chǔ)性框架。其中一個非常重要的點是如何防范系統(tǒng)重要金融機構(gòu)的風(fēng)險問題，以及如何逆周期防范系統(tǒng)性危機的發(fā)生，即預(yù)調(diào)、微調(diào)和事中、事后的有效管理。

　　“具體而言，就是總書記說的三個統(tǒng)籌：統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要金融機構(gòu)和金融控股公司，統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌負責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計。這些合起來以后，就能夠?qū)崿F(xiàn)‘事前有效識別和防范風(fēng)險，事中有效實行逆周期管理，事后有識別系統(tǒng)性風(fēng)險能力’的機制。這些是世界各國的通例和經(jīng)驗，也是我們未來一段時間貫徹落實五中全會精神的一個著力點?！标懤谡f。

　　央行牽頭成主流觀點

　　盡管大金融監(jiān)管的方向已經(jīng)確定，但業(yè)內(nèi)對于宏觀審慎政策框架到底應(yīng)該由哪個機構(gòu)來主導(dǎo)還存在著分歧。但綜合看來，由央行牽頭或主導(dǎo)仍是主流觀點。

　　一種觀點認為，央行應(yīng)當(dāng)成為“超級監(jiān)管者”。央行作為最后貸款人，由它來制定宏觀審慎政策并負責(zé)微觀審慎監(jiān)管，可減輕權(quán)責(zé)分離帶來的道德風(fēng)險，并起到防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的作用，相較于其他監(jiān)管機構(gòu)，央行最有條件成為宏觀審慎政策框架的主導(dǎo)者。

　　另一種觀點則認為，由央行來承擔(dān)宏觀審慎管理職責(zé)可能會與貨幣政策的獨立性發(fā)生沖突。金融沖擊后，貨幣政策可能被濫用以減少私人部門的實際債務(wù)負擔(dān)。因此，設(shè)立一個超級監(jiān)管機構(gòu)來協(xié)調(diào)各監(jiān)管主體并承擔(dān)宏觀審慎職責(zé)，保持貨幣政策的獨立性，可以更好地實現(xiàn)金融系統(tǒng)和實體經(jīng)濟雙重穩(wěn)定的目標(biāo)。

　　中金公司董事總經(jīng)理黃海洲將如何進行金融監(jiān)管體制改革，歸結(jié)為三個方向：一是保持現(xiàn)有“一行三會”格局不變、再成立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會；二是簡單合并“三會”為國家金融監(jiān)管總局；第三種方案介于兩者之間，“央行+行為監(jiān)管局”，即將“三會”的審慎監(jiān)管職能并入央行，同時成立獨立的行為監(jiān)管局，或是“央行+審慎監(jiān)管局+行為監(jiān)管局”模式。

　　央行貨幣政策司司長、中國金融四十人論壇成員李波在《第一財經(jīng)日報》上撰文《宏觀審慎政策與危機后國際金融監(jiān)管改革》稱，各國都強化了中央銀行在宏觀審慎政策框架中的核心地位，中央銀行應(yīng)擁有對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)和重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管權(quán)。中央銀行要負責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計以及全面的信息收集，宏觀審慎政策框架和微觀審慎與行為監(jiān)管這種雙峰監(jiān)管有助于避免監(jiān)管交叉和監(jiān)管空白，被認為是最優(yōu)監(jiān)管模式之一。

　　國務(wù)院參事、國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所名譽所長、北京當(dāng)代經(jīng)濟學(xué)基金會理事長夏斌在接受《第一財經(jīng)日報》專訪時也提出了方案意見：第一，建立一個相對獨立、專業(yè)精深的日常機構(gòu)，專門負責(zé)宏觀審慎管理框架和工具的選用，跨監(jiān)管部門新金融產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)方式監(jiān)管制度的制定這兩大日常任務(wù)。

　　第二，該機構(gòu)一定要有權(quán)威性，但并非一定是正部級以上的機構(gòu)，不需要五臟俱全，設(shè)置龐大的人員機構(gòu)；第三，基本不動現(xiàn)有“一行三會”的人員編制，該協(xié)調(diào)機構(gòu)下屬業(yè)務(wù)人員主要從現(xiàn)“一行三會”中從事相關(guān)業(yè)務(wù)的人員中抽調(diào)，減記“一行三會”人員編制；第四，此機構(gòu)可單獨辦公，也可與金融秘書局合署辦公。充實、落實金融秘書局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管能力。

　　全國人大財經(jīng)委副主任委員吳曉靈則稱，“一行三會”的簡單合并不能解決現(xiàn)有問題，應(yīng)對金融產(chǎn)品的本質(zhì)有清晰的認識，并確立央行在金融業(yè)中的主導(dǎo)地位。吳曉靈表示，為了維護穩(wěn)定的貨幣環(huán)境，有效傳遞貨幣政策，中央銀行應(yīng)該對存款類金融機構(gòu)進行審慎監(jiān)管，中央銀行最后貸款人的功能，決定了必須以中央銀行為主體，構(gòu)建審慎管理框架，為有效化解金融風(fēng)險，要統(tǒng)一宏觀審慎與微觀審慎的監(jiān)管，并加強對金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管和組織實施金融業(yè)綜合統(tǒng)計。

　　“我個人認為英國的模式可能比較適合中國?！眹医鹑谂c發(fā)展實驗室理事長、社科院原副院長李揚也稱，應(yīng)建立一個有效監(jiān)管和法制嚴(yán)密的市場，由央行主導(dǎo)監(jiān)管。他舉例稱，英國的模式比較適合中國，也就是中央銀行發(fā)揮主導(dǎo)作用，原因有三：第一，中央銀行在信息上是最有優(yōu)勢的；第二，中央銀行有處置的手段，因為它有最后貸款人職能；第三，中央銀行在組織上和人事上最成熟。由于這些原因，李揚認為牽頭協(xié)調(diào)的責(zé)任落在中央銀行為好。