【洞見】“十三五規(guī)劃建議”專家談

　　清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授 俞喬

　　中央關(guān)于“十三五”規(guī)劃的建議中，提出“加強金融宏觀審慎管理制度建設(shè)，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架”這一重大議題。習(xí)近平總書記對此的說明進一步指出，近來頻繁顯露的局部風險特別是近期資本市場的劇烈波動說明，現(xiàn)行監(jiān)管框架存在著不適應(yīng)我國金融業(yè)發(fā)展的體制性矛盾，也再次提醒我們必須通過改革保障金融安全，有效防范系統(tǒng)性風險。

　　近年來我國影子銀行泛濫、地方債務(wù)積累、互聯(lián)網(wǎng)金融亂局、巨額資金外流、金融腐敗嚴重、股市急劇波動等現(xiàn)象都和低效甚至無效的金融監(jiān)管相關(guān)。同時，我國又面臨著進一步擴大對外開放、人民幣國際化加速的新局面。目前的監(jiān)管體制難以適應(yīng)建設(shè)完善的市場經(jīng)濟和對外開放的要求，必須進行深入與全面改革。

　　當前我國金融環(huán)境形勢七大特點

　　我國金融環(huán)境已發(fā)生了重大變化。

　　首先，一批超級金融控股機構(gòu)，特別是大國有金融集團公司，控制了全行業(yè)各類金融業(yè)務(wù)。分業(yè)監(jiān)管體系在結(jié)構(gòu)上日趨碎片化，監(jiān)管真空和縫隙越來越大。金融集團有很大的政治能量與影響力，使監(jiān)管約束軟化。

　　其次，政府成為金融市場的重要主體，通過控股機構(gòu)、管控市場、參與交易、進行擔保、行政干預(yù)等主導(dǎo)了資金資源配置，有很強的利益取向。這使得監(jiān)管部門難以進行中性監(jiān)管。

　　第三，我國資本項目處于準開放狀態(tài)，人民幣國際化進程快于預(yù)期。同時，境內(nèi)外投機資金對沖套利的機會大量出現(xiàn)，外部貨幣沖擊的可能性不斷上升。

　　第四，一系列日益復(fù)雜的金融工具出現(xiàn)溝通了間接融資、直接融資和擔保信托等市場。境外基于新技術(shù)的程序運算交易模式被運用于我國市場的潛在影響深遠。這些變化使金融市場的集合風險上升。

　　第五，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進入金融業(yè)、金融機構(gòu)運用互聯(lián)網(wǎng)這兩種發(fā)展對金融業(yè)的未來和有效監(jiān)管帶來了很大的不確定性。

　　第六，隨著金融開放和技術(shù)手段進步，境外資金通過地下渠道流入套利、境內(nèi)非法所得流出避險達到很大的規(guī)模。

　　第七，對監(jiān)管者的監(jiān)督嚴重缺失，監(jiān)管腐敗者與市場參與者合謀頻發(fā)；國有金融機構(gòu)的治理缺陷，代理人問題難以遏制。

　　由于這些體制、市場、技術(shù)和人為等因素的綜合作用，我國金融系統(tǒng)性風險持續(xù)上升，監(jiān)管部門對由此引起的金融市場危機管理尚缺乏經(jīng)驗。

　　改革監(jiān)管體制，促進市場活力

　　中國監(jiān)管改革既有與他國相同的共同性，更有特殊性。當前改革金融監(jiān)管框架亟須解決的主要問題包括：改變監(jiān)管體系與金融市場及對外開放嚴重不相適應(yīng)的局面；解決監(jiān)管中的行政主義、領(lǐng)域分割、嚴重腐?。环婪吨卮笙到y(tǒng)性風險、對可能發(fā)生的危機進行管控；用ICT技術(shù)提高對金融市場監(jiān)管的能力。此次改革應(yīng)包括以下內(nèi)容：

　　合并三大監(jiān)管機構(gòu)組建金融監(jiān)管委員會(金監(jiān)會)。其目的是對監(jiān)管制度重新構(gòu)建和授權(quán)，破除監(jiān)管割據(jù)化管理所帶來的權(quán)力分散、領(lǐng)域固化、各自為政；轉(zhuǎn)變以機構(gòu)監(jiān)督為主的模式，建立一種跨機構(gòu)、跨市場的多元監(jiān)管方式，形成對大金融市場的統(tǒng)一監(jiān)管體系，逐步實施功能—目標性監(jiān)管，對機構(gòu)、功能、產(chǎn)品、交易、人員、實時等監(jiān)管方法有機結(jié)合；構(gòu)建以明晰規(guī)則為基礎(chǔ)的監(jiān)管規(guī)制體系，減少自由裁量的行政管制，消除監(jiān)管真空，堵住尋租漏洞。

　　設(shè)立金融監(jiān)察局。該局可設(shè)為監(jiān)察部直屬機構(gòu)，負責對金融監(jiān)管部門及國有金融機構(gòu)的公職人員，以及金融機構(gòu)涉及監(jiān)管者違反法律法規(guī)的行為獨立調(diào)查。雖然目前有關(guān)部門設(shè)有對經(jīng)濟職務(wù)犯罪調(diào)查的機構(gòu)，但尚缺乏對金融監(jiān)管者監(jiān)督的有力機制。該領(lǐng)域極為復(fù)雜和高度專業(yè)，需要專門機構(gòu)對此全力以赴監(jiān)督，彌補現(xiàn)有體系的缺失，遏制嚴重的金融腐敗。

　　創(chuàng)建國家金融信息中心。整合央行和不同監(jiān)管部門的支付清算、資金流向、外匯交割、金融交易、機構(gòu)表內(nèi)外業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)等信息。這是實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、在ICT技術(shù)上構(gòu)建基于數(shù)字化監(jiān)管體系的核心。它包括：全方位大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，即金融監(jiān)管云平臺，協(xié)助推動監(jiān)管規(guī)制體系建設(shè)，改善日常監(jiān)管方式；動態(tài)實時金融監(jiān)管模型，了解與預(yù)測系統(tǒng)性異常波動，為宏觀審慎監(jiān)管提供支持；同步跟蹤與監(jiān)控重點機構(gòu)、重大交易、關(guān)鍵產(chǎn)品的內(nèi)外投機沖擊，為危機管理決策服務(wù)提供準確依據(jù)；對違法違規(guī)、金融腐敗行為的精準調(diào)查系統(tǒng)。

　　改造金融監(jiān)管與危機管理機制。確定國家金融監(jiān)管與危機管理最高決策機構(gòu)，金融監(jiān)管決策層面與執(zhí)行層面分離，遵循中性決策原則，建立與之配套的常設(shè)秘書處制度；確立央行—金監(jiān)會的雙峰監(jiān)管框架，金監(jiān)會對大金融市場的商業(yè)行為統(tǒng)一監(jiān)管，以保證完整性、一致性和公平性；央行負責金融體系總體穩(wěn)定，具有對系統(tǒng)性重要的金融機構(gòu)全局風險監(jiān)督的權(quán)力與手段，以保障整體金融市場穩(wěn)定性；央行還負責金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一監(jiān)管；強調(diào)依法治理與監(jiān)管獨立性，形成監(jiān)管機構(gòu)之間的分工與制衡，培育專業(yè)主義和責權(quán)同一性；制定危機管理方式，在危機發(fā)生時，有明確的管理目標及對象、決策機制與程序、管理主體與協(xié)調(diào)、管理操作與監(jiān)控。

　　加強研究隊伍建設(shè)。重大監(jiān)管與危機決策需建立在深入研究和比較選擇之上，而非少數(shù)相關(guān)部門協(xié)商與妥協(xié)的產(chǎn)物。雖然我國積累了化解金融機構(gòu)不良資產(chǎn)的經(jīng)驗，但缺乏對復(fù)雜市場系統(tǒng)性風險及危機管理的經(jīng)驗。這次股災(zāi)是一次實際檢驗，集中暴露了一系列問題。需大力開展關(guān)于金融穩(wěn)定、系統(tǒng)性風險與金融危機管理的研究。

　　加強監(jiān)管隊伍建設(shè)。監(jiān)管部門與金融機構(gòu)高層人事“旋轉(zhuǎn)門”、監(jiān)管人員無升遷機會到金融公司任職等安排弱化了監(jiān)管約束。需要改革一線監(jiān)管者僅通過公務(wù)員國考進入的方式，建立對有市場經(jīng)驗人員的招聘機制，設(shè)立監(jiān)管專業(yè)晉升序列，提高待遇水平，鼓勵與培養(yǎng)監(jiān)管者高標準的專業(yè)化精神與職業(yè)道德。

　　規(guī)范地方金融辦的監(jiān)管職能。制定相關(guān)法律，提出指導(dǎo)原則，制定監(jiān)管機制、明確技術(shù)手段，對地方性金融機構(gòu)、草根性金融活動進行監(jiān)管。

　　金融監(jiān)管體制建設(shè)

　　很難有機會不斷試錯

　　對金融監(jiān)管體制改革不僅重要，而且也很緊迫。完善的金融監(jiān)管體制是市場制度有效運行的保證，還是國家治理現(xiàn)代化和治理能力的組成部分。金融是在不確定的條件下對資源的跨期配置系統(tǒng)，構(gòu)成市場制度的核心機制。只有改變畫地為牢的行政監(jiān)管方式、強化執(zhí)行法律法規(guī)的嚴肅性和對市場主體一視同仁的公平性，才能建立自由競爭、公開透明的有效金融市場，對資源配置真正起到?jīng)Q定性作用。

　　完善金融監(jiān)管體制是加快對外開放的前提。隨著我國金融市場的全面開放，資金流動規(guī)模與速度、金融交易的復(fù)雜性、境內(nèi)外投機沖擊的現(xiàn)實性都將超過想象。金融監(jiān)管體制建設(shè)需一次基本到位，很難有機會不斷試錯。我國這次股市動蕩也證明，在監(jiān)管體系和監(jiān)督機制趨于有效之前，金融自由化和新金融工具必然導(dǎo)致市場大幅度波動，并使代理人問題惡化，誘發(fā)內(nèi)外合謀套利。

　　當前對金融監(jiān)管體系進行改革的時機非常好。中央決策層對金融監(jiān)管體系改革有非常清醒的認識和很大的決心，這是深化改革最重要的保證?，F(xiàn)在關(guān)鍵是廣泛征求體制內(nèi)外專家、特別是非利益相關(guān)方的意見，形成共識，提出既適合我國實際情況，也能充分滿足未來進一步開放要求的實施方案。