建設(shè)用地“負(fù)增長(zhǎng)”，總規(guī)?！翱偭挎i定”……人們常說(shuō)的“大上?！?，如今在土地使用上格外“小氣”。

　　上海市委書(shū)記韓正說(shuō)，要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，深刻把握城市未來(lái)發(fā)展的重大問(wèn)題，要搞好科學(xué)規(guī)劃，引領(lǐng)城市全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)實(shí)情況是：土地資源的緊約束，已經(jīng)成為上海城市發(fā)展的新常態(tài)，傳統(tǒng)用地?cái)U(kuò)張式發(fā)展模式已經(jīng)不再符合上海土地資源的現(xiàn)實(shí)情況。

　　如何破解土地資源緊約束，讓建設(shè)用地減量，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展增效，已成為上海城市建設(shè)者們持續(xù)求索的課題。

　　敲定建設(shè)土地“天花板”

　　“如果建設(shè)用地減量化這篇文章不做好，整個(gè)上海的發(fā)展是災(zāi)難性的?！表n正這樣強(qiáng)調(diào)。

　　“減量化”就是對(duì)不符合土地利用總體規(guī)劃要求，而且社會(huì)經(jīng)濟(jì)或者環(huán)境效益較差的建設(shè)用地，通過(guò)拆除復(fù)墾等土地整治工作，恢復(fù)農(nóng)地生產(chǎn)能力，發(fā)揮生態(tài)用地功能。上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局局長(zhǎng)莊少勤說(shuō)，上海建設(shè)用地減量化的重點(diǎn)是規(guī)劃建設(shè)區(qū)外現(xiàn)狀低效工業(yè)用地。

　　上海為什么著力強(qiáng)調(diào)建設(shè)用地減量化呢？因?yàn)橥恋匾殉蔀樯虾．?dāng)前面臨的最大資源瓶頸。截至目前，上海建設(shè)用地總規(guī)模超過(guò)全市陸域面積的40%，明顯高于不少國(guó)際大都市。據(jù)介紹，上海此前設(shè)定的2020年建設(shè)用地規(guī)模目標(biāo)為3226平方公里，接近全市陸域面積的48%。而今年，上海將2020年的階段控制目標(biāo)確定為3185平方公里，為未來(lái)建設(shè)用地的“終極規(guī)?！薄Ｉ虾Ｊ忻鞔_要求：“建設(shè)用地規(guī)模必須只減不增、必須負(fù)增長(zhǎng)”。

　　莊少勤說(shuō)：“在土地利用問(wèn)題上，上海已經(jīng)給自己戴上‘緊箍咒’，城市發(fā)展進(jìn)入資源‘緊約束’階段，必須轉(zhuǎn)型升級(jí)?！?

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，上?，F(xiàn)狀建設(shè)用地中工業(yè)用地比重偏大，其中，規(guī)劃建設(shè)區(qū)外現(xiàn)存低效工業(yè)用地約占198平方公里，該區(qū)域工業(yè)用地占全市工業(yè)用地比重接近1/4，工業(yè)總產(chǎn)值占比卻不到10%?！耙?yàn)檫@里的大部分企業(yè)都是改革開(kāi)放早期的鎮(zhèn)、村集體或私營(yíng)企業(yè)，如今這些企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)營(yíng)效益下降，能耗、污染、安全等問(wèn)題越來(lái)越突出，因此我們把‘198’區(qū)域作為減量化工作的重點(diǎn)?！鄙虾Ｒ?guī)劃和國(guó)土資源管理局綜合保護(hù)處處長(zhǎng)黎而力說(shuō)。

　　2014年，上海市共落實(shí)“198”區(qū)域減量化地塊689公頃，預(yù)計(jì)到2015年底基本完成上述地塊的復(fù)墾驗(yàn)收工作。2015年，全市下達(dá)“198”區(qū)域減量化考核任務(wù)共700公頃，截至目前，已立項(xiàng)958公頃，占下達(dá)任務(wù)的136.8%。

　　土地增量來(lái)自高效利用

　　習(xí)慣了城市“攤大餅”發(fā)展模式的建設(shè)者在緊約束面前，也在探索轉(zhuǎn)型新路徑。莊少勤告訴記者：“推進(jìn)減量化，實(shí)現(xiàn)‘負(fù)增長(zhǎng)’，就要先‘存量?jī)?yōu)化’，把低效用地轉(zhuǎn)為高效用地。”

　　上海浦東郊區(qū)的祝橋鎮(zhèn)經(jīng)發(fā)辦副主任黃勤對(duì)此深有感觸。黃勤告訴記者，祝橋工業(yè)園正在和鄰近的江蘇啟東濱海工業(yè)園合作，幫助祝橋符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的減量化企業(yè)落戶啟東園區(qū)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移。

　　“雙方合作是三方得益，啟東拿到了相對(duì)優(yōu)質(zhì)的企業(yè)，祝橋?qū)崿F(xiàn)了土地減量化，企業(yè)還拿到了清拆獎(jiǎng)勵(lì)。”祝橋鎮(zhèn)減量辦主任陶仁炯說(shuō)：“減量化中，絕大部分企業(yè)為‘三高一低’企業(yè)，應(yīng)予直接清拆。鎮(zhèn)里邀請(qǐng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)這類企業(yè)進(jìn)行評(píng)估之后，鎮(zhèn)里給予一定數(shù)額的清拆獎(jiǎng)?！辈粌H如此，減量化騰挪出的建設(shè)用地指標(biāo)用于祝橋工業(yè)園區(qū)后，租賃收入遠(yuǎn)大于各村集體收入，同時(shí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升給祝橋鎮(zhèn)里帶來(lái)的效益也不可小覷。

　　由建設(shè)用地減量化而實(shí)現(xiàn)的“存量?jī)?yōu)化”，帶來(lái)的不僅是地方經(jīng)濟(jì)效益的增長(zhǎng)，還為城市建設(shè)者帶來(lái)新的發(fā)展思路。比如，郊區(qū)土地可以置換，在市中心的“新空間”就可以來(lái)自土地的綜合開(kāi)發(fā)利用：將地鐵站與其上蓋的住宅、商業(yè)設(shè)施等統(tǒng)一規(guī)劃、同步實(shí)施，已成為上海創(chuàng)新土地利用的重要探索。上海地鐵10號(hào)線吳中路停車場(chǎng)上蓋，規(guī)劃為綜合用地，將建成博物館、購(gòu)物中心、酒店等，規(guī)劃面積達(dá)50多萬(wàn)平方米。通過(guò)“一地多吃”，既建成一座地鐵停車場(chǎng)庫(kù)，又相當(dāng)于充分開(kāi)發(fā)利用300畝土地。

　　今年，上海出臺(tái)專門政策，通過(guò)區(qū)域整體轉(zhuǎn)型、土地收儲(chǔ)后出讓和有條件零星開(kāi)發(fā)等路徑，著力盤活存量工業(yè)用地。“這些政策，將對(duì)企業(yè)形成明顯激勵(lì)，土地在‘減量化’，經(jīng)濟(jì)效益卻在增加?！鄙虾Ｊ型恋貙W(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)袁華寶說(shuō)。

　　從“痛點(diǎn)”上破解“瓶頸”

　　“推進(jìn)‘減量化’必然要觸及痛點(diǎn)。”莊少勤坦言，一些鎮(zhèn)、村集體或私營(yíng)企業(yè)，歷史上也曾是城市經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，為城市發(fā)展做出過(guò)貢獻(xiàn)。但是隨著時(shí)代的變遷、產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，這些企業(yè)大多已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、經(jīng)營(yíng)效益下降，能耗、污染、安全等社會(huì)問(wèn)題突出，需要建立逐步引導(dǎo)退出機(jī)制，不能為了眼前收益，而犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

　　必須承認(rèn)，轉(zhuǎn)型是痛苦的，是一個(gè)城市升級(jí)的“涅槃”過(guò)程，不僅需要持續(xù)的努力，還需要勇氣和智慧。

　　上海西郊青浦區(qū)練塘鎮(zhèn)是黃浦江水源保護(hù)地，不適合發(fā)展工業(yè)。而且，練塘鎮(zhèn)的“198”區(qū)域基本是農(nóng)村集體建設(shè)用地，土地以及部分廠房租金是村集體資產(chǎn)收入，企業(yè)被清拆后，集體資產(chǎn)面臨“縮水”。為確保集體資產(chǎn)不減少、收益不降低，青浦區(qū)采用帶條件出讓土地的方式，將擬出讓的優(yōu)質(zhì)商業(yè)辦公用地明確一定面積作為減量化置換物業(yè)，由區(qū)政府明確，由實(shí)施減量化的鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織，以“地價(jià)+建安成本”的成本價(jià)定向購(gòu)買，資金來(lái)源為減量化后集體所得補(bǔ)償款中剩余部分及自籌資金。

　　以練塘鎮(zhèn)蘆潼村為例，到今年底將有6家企業(yè)簽約減量化，共占地25畝，按政府規(guī)定的最低出租價(jià)算，每年村里可收入土地使用費(fèi)近70萬(wàn)元。

　　實(shí)際上，轉(zhuǎn)型并不是一蹴而就的。一些基層干部坦言，盤活存量土地，在企業(yè)意愿、政府財(cái)力和制度支撐等方面面臨一些操作困難。土地管理方式的改革，相當(dāng)于政府“自己革自己的命”。

　　上海市市長(zhǎng)楊雄說(shuō)，城市終極規(guī)模的鎖定，有賴于土地規(guī)劃的邊界約束建設(shè)用地規(guī)模只減不增，“以土地資源利用方式轉(zhuǎn)變，倒逼城市發(fā)展轉(zhuǎn)型?！遍_(kāi)弓沒(méi)有回頭箭。應(yīng)對(duì)資源環(huán)境緊約束挑戰(zhàn)，加快推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度，轉(zhuǎn)變土地利用方式，上海別無(wú)選擇。