在擬議對(duì)16個(gè)特大型城市的新增建設(shè)用地進(jìn)行剛性約束的同時(shí)，國(guó)土資源部已經(jīng)確定對(duì)存量建設(shè)用地的管理體制進(jìn)行“大調(diào)整”。存量建設(shè)用地的盤(pán)活情況可能在歷史上首次與新增建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤互動(dòng)。

　　負(fù)責(zé)全國(guó)土地管理的中央部門(mén)，國(guó)土資源部或?qū)汛媪拷ㄔO(shè)用地的盤(pán)活量，作為新增建設(shè)用地指標(biāo)審批的前置條件，即將存量建設(shè)用地盤(pán)活以指標(biāo)的方式對(duì)地方進(jìn)行下達(dá)，如果不能完成盤(pán)活存量指標(biāo)，新增建設(shè)用地指標(biāo)將受到影響。

　　在第二次全國(guó)土地調(diào)查(下稱(chēng)“二調(diào)”)之后，北京、天津、上海等特大型城市的新增建設(shè)用地來(lái)源已經(jīng)幾近枯竭。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力之下，要求和鼓勵(lì)盤(pán)活存量土地成為政策和制度設(shè)計(jì)的當(dāng)務(wù)之急。

　　掛鉤存量

　　“部里面已經(jīng)在做‘十三五’國(guó)土資源領(lǐng)域規(guī)劃的前期工作了，這項(xiàng)工作應(yīng)該會(huì)很快開(kāi)展起來(lái)?！?月1日上午，國(guó)土資源部一位不愿具名的官員向《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者證實(shí)，根據(jù)國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一安排，國(guó)土資源部已經(jīng)啟動(dòng)了“十三五”國(guó)土資源規(guī)劃的前期準(zhǔn)備和論證工作。

　　同時(shí)，他向記者強(qiáng)調(diào)，國(guó)土資源“十三五”的一條主線(xiàn)即是集約節(jié)約用地。而在集約節(jié)約用地這條主線(xiàn)上，如何盤(pán)活存量用地的問(wèn)題是排在第一位的。“這不僅是意識(shí)的問(wèn)題，更需要機(jī)制體制政策的配合，既有鼓勵(lì)、又有約束。”他說(shuō)。

　　按照這樣的思路，國(guó)土資源部已經(jīng)準(zhǔn)備在存量進(jìn)行用地領(lǐng)域進(jìn)行一系列的政策和機(jī)制創(chuàng)新。其中最為核心的方式，即是通過(guò)存量建設(shè)用地盤(pán)活情況與新增建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤的方式進(jìn)行。

　　中國(guó)目前執(zhí)行新增建設(shè)用地指標(biāo)審批制度。即以年度為單位，通過(guò)設(shè)定特定地區(qū)新增建設(shè)用地總量指標(biāo)，并據(jù)此進(jìn)行逐級(jí)審批的管控體制。按照當(dāng)前的管理框架，地方年度新增建設(shè)用地指標(biāo)，由國(guó)土資源部進(jìn)行指令下達(dá)。

　　因此，目前正在研究的針對(duì)存量建設(shè)用地盤(pán)活問(wèn)題管理機(jī)制創(chuàng)新中，國(guó)土資源部正考慮，在前三年或前五年批而未供的土地中，按照一定比例設(shè)定存量土地盤(pán)活指令性計(jì)劃，將與年度新增建設(shè)用地指標(biāo)一并下達(dá)。

　　“因?yàn)楦鞣矫娴脑?，地方上可能?huì)出現(xiàn)土地批下來(lái)，但卻沒(méi)有形成供應(yīng)的情況，這些土地實(shí)際上就放在那里沒(méi)有使用。如果這種機(jī)制最終成行，那么地方收到的其實(shí)是兩個(gè)指標(biāo)，即盤(pán)活存量的指標(biāo)，和原有的新增建設(shè)用地的指標(biāo)，不完成前者，后者就會(huì)受到影響，這個(gè)對(duì)地方的影響還是非常大的。”一位地方國(guó)土資源廳的人士告訴記者。

　　恩威并重

　　相比于新增建設(shè)用地，存量建設(shè)用地的成因復(fù)雜。在新增建設(shè)用地領(lǐng)域中，只涉及征地方(通常是地方政府)和被征地方的利益關(guān)系；但是，在存量建設(shè)用地盤(pán)活的過(guò)程中，涉及到的利益主體更多，利益糾葛也更為復(fù)雜。

　　“一般情況下，盤(pán)活存量土地會(huì)涉及到原土地方、用地方、地方政府、地上附著人口等多個(gè)利益主體方，如果這些利益主體不能形成共識(shí)，這些存量土地就很難被盤(pán)活，這就需要激勵(lì)的機(jī)制，也就是通過(guò)利益共享，讓各方都有動(dòng)力盤(pán)活存量土地?！鼻笆龅胤絿?guó)土資源廳人士告訴記者。

　　對(duì)此，國(guó)土資源部已經(jīng)有所考慮。在附加存量用地盤(pán)活指標(biāo)與新增建設(shè)用地指標(biāo)一并下達(dá)的同時(shí)，也考慮到了激勵(lì)機(jī)制，而這一激勵(lì)機(jī)制，也是建立在與新增建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤的基礎(chǔ)上。在一定程度上，系通過(guò)新增建設(shè)用地指標(biāo)，對(duì)盤(pán)活存量土地進(jìn)行“獎(jiǎng)勵(lì)”。

　　按照目前的政策框架性設(shè)想，將針對(duì)性的對(duì)超額完成盤(pán)活存量指標(biāo)的地方政府，按超出比例在下一年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)分配時(shí)，給予適當(dāng)?shù)摹蔼?jiǎng)勵(lì)”。也就是說(shuō)，如果超額完成了存量土地的盤(pán)活指標(biāo)，國(guó)土資源部會(huì)給地方增加相應(yīng)的新增建設(shè)用地指標(biāo)。

　　“對(duì)地方政府而言，無(wú)論經(jīng)濟(jì)局勢(shì)如何，新增建設(shè)用地的指標(biāo)永遠(yuǎn)是稀缺的。因此，如果這一政策能夠成行，地方政府應(yīng)該有足夠的利益動(dòng)機(jī)加快盤(pán)活區(qū)域內(nèi)的存量土地，從而達(dá)到整體加大存量土地盤(pán)活力度的目標(biāo)?！鼻笆龅胤絿?guó)土資源廳的人士向記者表示。

　　與之相反，如果未能完成國(guó)土資源部一并下發(fā)的存量土地盤(pán)活任務(wù)指標(biāo)，國(guó)土資源部將從下一年度的新增建設(shè)用地指標(biāo)中，進(jìn)行對(duì)等扣除。因此，在新增建設(shè)用地指標(biāo)普遍稀缺的情況下，這將成為對(duì)地方政府的有效威懾。

　　打擊閑置

　　在對(duì)存量土地盤(pán)活設(shè)計(jì)“恩威并施”的體制機(jī)制的同時(shí)，國(guó)土資源部還將進(jìn)一步加大對(duì)閑置土地的打擊和整理力度，以期進(jìn)一步強(qiáng)化土地集約、節(jié)約使用的力度。記者了解到，在這一方面，國(guó)土資源部也已經(jīng)有較為成熟的考慮。

　　在新華社和國(guó)土資源部聯(lián)合主辦的論壇上，國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智表示，國(guó)土資源部將加快處置因企業(yè)原因?qū)е碌拈e置土地，對(duì)已認(rèn)定純屬企業(yè)原因的閑置土地，未發(fā)送收繳閑置或者收回使用權(quán)決定書(shū)的，加緊完成發(fā)送，已發(fā)送決定書(shū)的，要加緊完成閑置費(fèi)收繳或者土地使用權(quán)收回； 此外，國(guó)土資源部還要嚴(yán)格落實(shí)土地利用動(dòng)態(tài)巡查制度，進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目開(kāi)工的實(shí)地核查，從源頭上防止產(chǎn)生新的閑置土地。

　　除此之外，國(guó)土資源部2015年將開(kāi)展578個(gè)城市節(jié)約集約用地初始評(píng)價(jià)。在年底形成全國(guó)城市節(jié)約集約用地的區(qū)域性評(píng)價(jià)成果，到2018年，建成城市建設(shè)節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)國(guó)家級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)。

　　胡存智還表示，國(guó)土資源部在2015年12月前，全面完成106個(gè)重點(diǎn)城市周邊永久農(nóng)田的劃定工作，明年全面完成全國(guó)永久基本農(nóng)田的劃定工作。對(duì)未按照要求完成永久基本農(nóng)田劃定的城市，將采取土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善成果審批備案不予受理的措施。

　　“部領(lǐng)導(dǎo)的思路是盤(pán)活存量土地，接下來(lái)將成為國(guó)土資源部深化土地管理體制改革的重點(diǎn)領(lǐng)域，進(jìn)行一系列的體制和機(jī)制創(chuàng)新，從而大幅度地提高土地盤(pán)活效率，最終實(shí)現(xiàn)土地集約節(jié)約利用的目標(biāo)?！鼻笆鰢?guó)土資源部人士表示。