中國(guó)現(xiàn)階段城鄉(xiāng)發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，在很大程度上都帶有突出的結(jié)構(gòu)性特征，僅僅通過(guò)需求側(cè)總量方面的調(diào)節(jié)和市場(chǎng)自發(fā)的要素流動(dòng)，在國(guó)土空間格局優(yōu)化上勢(shì)必收效甚微，尤其是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生的“城市病”等相關(guān)問(wèn)題，更多表現(xiàn)為中心區(qū)及周邊發(fā)展中所面臨的瓶頸制約，這種制約的緩解只有通過(guò)供給側(cè)有針對(duì)性的管理方略和手段，首先是具有統(tǒng)籌安排全局不同要素功能的頂層規(guī)劃，來(lái)爭(zhēng)取充分利用發(fā)展空間和提高社會(huì)綜合績(jī)效。

　　一、頂層規(guī)劃具有供給管理屬性

　?。ㄒ唬┲袊?guó)規(guī)劃前瞻性不足、水準(zhǔn)不高的表現(xiàn)及影響

　　中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和與基本公共服務(wù)供給在前面幾十年的一大教訓(xùn)，是規(guī)劃缺乏前瞻性與有效統(tǒng)籌，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

　　第一，因“頂層規(guī)劃”層面提前量和統(tǒng)籌不到位而不得不在短期內(nèi)重復(fù)施工。與城市道路交通系統(tǒng)并行的地下管道系統(tǒng)通常有自來(lái)水、污水、供暖、地?zé)?、光纖、光纜等，各種管網(wǎng)系統(tǒng)在地下盤根錯(cuò)節(jié)、錯(cuò)綜復(fù)雜，且分別歸屬于不同的專業(yè)管理部門，哪一個(gè)系統(tǒng)出了問(wèn)題，都扯動(dòng)別家，避免不了大動(dòng)干戈。隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提升，相關(guān)建設(shè)事項(xiàng)中若繼續(xù)忽視公共服務(wù)設(shè)施供給前瞻性的問(wèn)題，那么同類困擾將有可能繼續(xù)在各地凸顯。實(shí)踐已反復(fù)證明：基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件建設(shè)中，既要注意防止過(guò)度超前、大而無(wú)當(dāng)，又要防止提前量不足、反復(fù)折騰。

　　第二，輪次間供給滿足需求的區(qū)間較短而不得不頻繁升級(jí)?；竟卜?wù)設(shè)施“需求供給雙方達(dá)到均衡”，意味著該基本公共服務(wù)設(shè)施恰好滿足公眾真正所需。任何供給主體的投入能力都是有限的，所以這種設(shè)施條件建設(shè)只能分輪次逐步“升級(jí)換代”地進(jìn)行。由于規(guī)劃水準(zhǔn)和前瞻性不足是主要問(wèn)題，中國(guó)目前基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目施工后供給滿足需求的時(shí)間段較短，這在一定程度上表現(xiàn)了初級(jí)階段國(guó)力支撐較弱，而同時(shí)也往往反映著前瞻性不到位，從現(xiàn)象上表現(xiàn)為短期內(nèi)便需要擴(kuò)建或重建，并以公眾滿意度的損失等造成社會(huì)代價(jià)。

　　第三，部分地域配套事項(xiàng)明顯滯后，使綜合效益無(wú)法如愿發(fā)揮。轉(zhuǎn)軌時(shí)期基本公共服務(wù)設(shè)施前瞻性欠缺的另一個(gè)突出表現(xiàn)是配套要素到位相對(duì)滯后?；A(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)條件建設(shè)缺乏前瞻性帶來(lái)許多問(wèn)題。

　　首先，重復(fù)建設(shè)造成的資金浪費(fèi)。在同一時(shí)點(diǎn)下，提升前瞻性的基本公共服務(wù)設(shè)施供給與不提升相比，是需要更多的資金規(guī)模予以支持的；然而若將較長(zhǎng)時(shí)期作為比較區(qū)間，提升前瞻性后的供給，可避免重復(fù)建設(shè)帶來(lái)的固定成本費(fèi)用疊加，且有助于提升公眾滿意度，從綜合績(jī)效的角度考慮應(yīng)更具明顯優(yōu)勢(shì)。

　　其次，對(duì)社會(huì)公眾生活帶來(lái)的不便與不滿。主要表現(xiàn)一是反復(fù)施工對(duì)公眾生活帶來(lái)的負(fù)面影響；二是供給滯后使公眾滿意度降低，不滿情緒上升。

　　再次，為“尋租”增加機(jī)會(huì)。雖然中國(guó)在加強(qiáng)監(jiān)管、優(yōu)化招投標(biāo)管理方式等方面已作出不少努力，但透明化、規(guī)范化程度往往仍難令人滿意，非規(guī)范的不良行為問(wèn)題與每一輪供給環(huán)節(jié)仍存在設(shè)租尋租空間相關(guān)而處于高發(fā)狀態(tài)，加之已形成的利益集團(tuán)存在強(qiáng)大的關(guān)系網(wǎng)，并且易和強(qiáng)硬的行政權(quán)力聯(lián)通，資金績(jī)效管理體系往往難以有效形成，還有可能引致前瞻性不足與尋租機(jī)制相互激勵(lì)、“越尋租-前瞻性越差-越不規(guī)范-越易尋租”的惡性循環(huán)。

　?。ǘ┙?jīng)濟(jì)趕超戰(zhàn)略實(shí)施中的城鎮(zhèn)化迫切要求頂層規(guī)劃

　　以上規(guī)劃前瞻、統(tǒng)籌不足的問(wèn)題，實(shí)際上正是經(jīng)濟(jì)趕超戰(zhàn)略實(shí)施中城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的突出表象之一。此外，中國(guó)極為特殊的基本國(guó)情所形成的多方約束，也決定著經(jīng)濟(jì)趕超戰(zhàn)略下的中國(guó)城鎮(zhèn)化必須從頂層通盤把握。

　　首先，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程面臨作為最大發(fā)展中國(guó)家彌合二元經(jīng)濟(jì)走向“共富”過(guò)程的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，雖力求通過(guò)首先允許一部分地區(qū)、一部分人先富起來(lái)而走向共同富裕，但意愿中的“共富”進(jìn)程明顯滯后，并由于主要的制度變革尚未到位，城鄉(xiāng)二元特征仍然十分明顯，區(qū)域差距和居民收入及財(cái)富差距有所擴(kuò)大。如何將城鄉(xiāng)、區(qū)域差距和居民收入差距、財(cái)產(chǎn)差距保持在各方面能夠承受的范圍內(nèi)，已形成一種嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，并將深刻地影響、連動(dòng)發(fā)展進(jìn)程中的供給環(huán)境與機(jī)制優(yōu)化問(wèn)題。

　　其次，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須考慮“半壁壓強(qiáng)型”的巨大能源、環(huán)境、空間壓力約束。中國(guó)高度集中于東南沿海一帶的人口密度、汽車空間密度及能源空間消耗密度等，形成了明顯的“半壁壓強(qiáng)型”資源、能源耗用及相伴隨的環(huán)境壓力，加上前些年“壓縮餅干式”和粗放式外延型經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段中超常規(guī)的高峰期密度提升系數(shù)，再加上中國(guó)資源稟賦條件決定的基礎(chǔ)能源“以煤為主”伴生的異乎尋常的環(huán)保壓力，勢(shì)必引發(fā)高壓力區(qū)和高壓力階段上基礎(chǔ)能源稟賦結(jié)構(gòu)疊加而成的中國(guó)“升級(jí)版”可持續(xù)發(fā)展面對(duì)的矛盾凸顯，其所形成的“非常之局”，使得以供給管理“非常之策”調(diào)整結(jié)構(gòu)、優(yōu)化供給環(huán)境、釋放增長(zhǎng)空間的任務(wù)，越發(fā)迫切和不容回避。

　　第三，“中等收入陷阱”歷史性考驗(yàn)階段?；?962-2013年全球數(shù)據(jù)，對(duì)成功跨越“中等收入陷阱”經(jīng)濟(jì)體的路徑進(jìn)行研究，可得到相關(guān)結(jié)論：成功者跨越“下中等收入陷阱”期間GDP增長(zhǎng)率均值則至少為8.50%，跨越“上中等收入陷阱”持續(xù)時(shí)間均值為15.9年，這期間GDP增長(zhǎng)率均值為5.08%。中國(guó)前面跨越“下中等收入陷阱”持續(xù)時(shí)間為14年，GDP增長(zhǎng)率均值為9.87%，表現(xiàn)不錯(cuò)，但今后在“十三五”及中長(zhǎng)期將面臨跨越“上中等收入陷阱”的嚴(yán)峻考驗(yàn)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)還表明，中等收入經(jīng)濟(jì)體成員在試圖擺脫“下中等收入陷阱”和“上中等收入陷阱”的過(guò)程中，不乏出現(xiàn)“晉級(jí)—退出—再晉級(jí)”的反復(fù)。我國(guó)如何避免這種問(wèn)題，順利走出中等收入陷阱的潛在威脅，又伴隨有國(guó)內(nèi)外一系列矛盾糾結(jié)和棘手難題，特別是漸進(jìn)改革“路徑依賴”之下制度性“后發(fā)劣勢(shì)”的可能掣肘。這是擺在決策層及全體國(guó)民面前一道嚴(yán)肅的歷史性考驗(yàn)課題，并對(duì)優(yōu)化供給環(huán)境和機(jī)制提出了重大要求。

　　（三）頂層規(guī)劃過(guò)程正是供給管理過(guò)程

　　基于新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架，“規(guī)劃”的實(shí)質(zhì)可被重新定義為，是從國(guó)土開(kāi)發(fā)利用的空間結(jié)構(gòu)著眼，通過(guò)組織供給、運(yùn)籌有效供給來(lái)處理生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)（產(chǎn)業(yè)集群、物流條件等）和社會(huì)生活結(jié)構(gòu)（功能區(qū)、公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施體系和不動(dòng)產(chǎn)配置等）中區(qū)別對(duì)待和通盤優(yōu)化協(xié)調(diào)的過(guò)程與方案，即通盤供給管理的過(guò)程與藍(lán)圖。規(guī)劃中必然涉及、覆蓋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、功能區(qū)間的結(jié)構(gòu)、企業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)集群結(jié)構(gòu)、物流中心與網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)等生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)，一旦其基于國(guó)土空間布局的廠房、路網(wǎng)、地下管網(wǎng)等不動(dòng)產(chǎn)的落地及相關(guān)要素的投入得到實(shí)現(xiàn)，就自然而然地再難以隨時(shí)隨意實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)與調(diào)整。在城市產(chǎn)生和發(fā)展的自然過(guò)程中，這種空間上的選擇起初都是市場(chǎng)主體本身決策，且在規(guī)模效應(yīng)、聚集效應(yīng)等的作用下，市場(chǎng)主體的規(guī)模結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)的技術(shù)結(jié)構(gòu)等都在不斷發(fā)生變化，同時(shí)，市場(chǎng)個(gè)體在生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)過(guò)程中形成的空間布局結(jié)構(gòu)伴隨需求的產(chǎn)生以及供給的回應(yīng)而形成初級(jí)階段的試錯(cuò)式調(diào)整，在城市發(fā)展過(guò)程中還隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)自發(fā)形成富人區(qū)與貧民窟的分隔等，但很快會(huì)有試錯(cuò)不能解決的難題出現(xiàn)，人口激增后環(huán)境惡化。個(gè)體理性卻自發(fā)地形成了布局上的集體無(wú)理性，城市中各類不動(dòng)產(chǎn)布局失當(dāng)?shù)拿軉?wèn)題不斷累積，在社會(huì)實(shí)踐中通常便以不得不出手的政府運(yùn)用帶強(qiáng)制性的舊城改造、城區(qū)擴(kuò)大、城市重建等規(guī)劃活動(dòng)來(lái)作出重新安排，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的有序供給，減少發(fā)展過(guò)程中的成本與制約，這實(shí)質(zhì)上就是一種供給管理中掌控空間布局結(jié)構(gòu)的過(guò)程。

　　二、從國(guó)際典型案例看規(guī)劃供給管理的實(shí)踐及實(shí)現(xiàn)路徑

　　無(wú)論城市規(guī)劃、都市圈規(guī)劃或是區(qū)域規(guī)劃，國(guó)際案例可證實(shí)“多規(guī)合一”的頂層規(guī)劃作為供給管理的重要手段，能夠通過(guò)實(shí)現(xiàn)供給側(cè)的優(yōu)化來(lái)化解經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展過(guò)程中已經(jīng)產(chǎn)生或即將產(chǎn)生的諸多結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

　?。ㄒ唬囊?guī)劃到頂層規(guī)劃的巴黎供給管理案例：奧斯曼規(guī)劃及“奧斯曼”回歸

　　巴黎這座城市的規(guī)劃工作多年來(lái)被全球各界奉為典范。沿時(shí)間縱軸看，現(xiàn)在呈現(xiàn)于眼前的有序巴黎得益于兩次大型綜合規(guī)劃工作：一是19世紀(jì)拿破侖三世統(tǒng)治時(shí)期奧斯曼男爵主持的對(duì)巴黎的重建，二是1966年戴高樂(lè)時(shí)期保羅·德羅維耶主持的對(duì)巴黎的改造。其中，后者更是對(duì)現(xiàn)代城市規(guī)劃樹(shù)立了標(biāo)桿。

　　1850年之前，巴黎無(wú)論城市風(fēng)貌還是治理秩序均乏善可陳，甚至有成千上萬(wàn)的貧困人口擁擠于狹窄街道和古老建筑中。奧斯曼主持對(duì)巴黎的重建，總結(jié)來(lái)看有四個(gè)關(guān)鍵要素，即法治框架、舊格局的破除、迎合時(shí)代感的交通體系重建、公共空間的創(chuàng)新。巴黎很早就有關(guān)于土地利用的法規(guī)，且在1589年制定了建筑法規(guī)，相關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)（比如建筑的高度限制）都必須在法治框架下進(jìn)行，盡管有批評(píng)認(rèn)為這對(duì)整體重建工作帶來(lái)限制，但這也使得相關(guān)工作在可循邊界內(nèi)得以順利開(kāi)展。

　　1966年的改造發(fā)生在飽經(jīng)二戰(zhàn)之苦后的巴黎，與奧斯曼花了17年的長(zhǎng)時(shí)間代價(jià)不同，保羅·德羅維耶僅用7年就完成了改造。此次規(guī)劃充分體現(xiàn)了對(duì)前瞻性的考慮以及于大區(qū)域內(nèi)綜合地、整體地體現(xiàn)了各專項(xiàng)規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合。巴黎此次改造的特點(diǎn)可總結(jié)為四個(gè)方面：第一，未來(lái)人口的預(yù)測(cè)。在規(guī)劃之前，規(guī)劃組對(duì)人口進(jìn)行的預(yù)測(cè)是預(yù)計(jì)20世紀(jì)巴黎地區(qū)的人口將從900萬(wàn)增加到1400萬(wàn)-1600萬(wàn)之間；第二，待建區(qū)域的劃定。在人口大幅膨脹預(yù)測(cè)結(jié)果基礎(chǔ)上，規(guī)劃組認(rèn)為應(yīng)當(dāng)劃定一個(gè)巨型區(qū)域，作為改造巴黎的待建區(qū)域；第三，建設(shè)模式的選擇。在巨型尺度上，規(guī)劃組沒(méi)有嚴(yán)格模仿霍華德·阿伯克隆比在大倫敦模式中創(chuàng)建的衛(wèi)星城模式，而是采用斯德哥爾摩式的衛(wèi)星城模式，在更大的區(qū)域、以更大的尺度來(lái)開(kāi)展。緊鄰內(nèi)城西側(cè)的拉德芳斯作為最大的一個(gè)衛(wèi)星城，至今都是巴黎都市圈內(nèi)最著名區(qū)域之一；第四，交通系統(tǒng)整體布局。由于準(zhǔn)備在大區(qū)域范圍內(nèi)創(chuàng)建巨型衛(wèi)星城市，交通系統(tǒng)的整體布局成為整個(gè)規(guī)劃是否能夠成功的關(guān)鍵，實(shí)際上，這也正是此次巴黎改造的亮點(diǎn)和核心所在。

　?。ǘ┊a(chǎn)生于頂層規(guī)劃的巴西利亞：靜態(tài)與動(dòng)態(tài)理性看待兩極評(píng)價(jià)

　　不同于巴黎的“交響樂(lè)”氣質(zhì)或紐約的“爵士”個(gè)性，巴西利亞與這些城市相較，處處透出濃重的躍進(jìn)式色彩。對(duì)巴西利亞的負(fù)面評(píng)價(jià)主要集中在這座城市的規(guī)劃建造過(guò)于“烏托邦”，僅利用三天時(shí)間就敲定規(guī)劃方案，而且沒(méi)有進(jìn)行相關(guān)的人口預(yù)測(cè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展分析、土地使用規(guī)劃，甚至沒(méi)有模型和制圖。秉承功能主義的方針，整個(gè)城市整齊劃一且喪失人文生氣，與城市居民拉開(kāi)了距離。此外，交通運(yùn)輸、階層固化等細(xì)節(jié)問(wèn)題的不良處理，也為城市規(guī)劃帶來(lái)了一些負(fù)面評(píng)價(jià)。然而，持贊賞態(tài)度者認(rèn)為，對(duì)巴西利亞規(guī)劃的評(píng)判更應(yīng)放在其時(shí)所處的歷史背景中，巴西利亞為當(dāng)時(shí)巴西加快內(nèi)地開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)巨大，且不可否認(rèn)的是，在盧西奧·科斯塔對(duì)其的規(guī)劃之中，土地利用分工明確，功能清晰，布局合理，便于組織居民生活。作為城市設(shè)計(jì)史上的里程碑，巴西利亞幾乎是在“一張白紙”上對(duì)居民區(qū)、行政區(qū)、建筑物等作出通盤設(shè)計(jì)規(guī)劃，還匹配建立國(guó)家公園、阿瓜斯·埃曼達(dá)達(dá)生物保護(hù)區(qū)、依貝格和加瓦薩瓦多自然保護(hù)區(qū)、圣巴爾托羅摩和德斯科貝托環(huán)境保護(hù)區(qū)等自然景觀，集中體現(xiàn)了城市和諧并全面彰顯了城市總體規(guī)劃的強(qiáng)大與有效。

　　這一原本只有20萬(wàn)人口的城市，經(jīng)過(guò)總體而言成功的城市規(guī)劃吸引了大量人口，迅速成長(zhǎng)為巴西四大城市之一，是依靠頂層規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的。這種規(guī)劃并非像世界許多城市那樣主要進(jìn)行舊城區(qū)的改造，而是在近乎“白紙”式的土地開(kāi)發(fā)區(qū)建造一座行政中心功能為主的新城。正如世界遺產(chǎn)委員會(huì)評(píng)價(jià)所言，“城市規(guī)劃專家盧西奧·科斯塔和建筑師奧斯卡·尼邁爾設(shè)想了城市的一切”，巴西利亞的規(guī)劃正體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合，是所謂“多規(guī)合一”的現(xiàn)實(shí)版典范。然而，與此同時(shí)，值得我們注意的是，相比舊城區(qū)改造規(guī)劃，巴西利亞新城的創(chuàng)建顯然具有更大的空間優(yōu)勢(shì)，基于此進(jìn)行的科學(xué)布局與想象力的發(fā)揮，在極小程度上受到限制，這是全球許多待改造城市都并不具備的先決條件。此外，沒(méi)有哪一次規(guī)劃能夠一勞永逸，隨著新城的成長(zhǎng)，人口、車輛、住房以及諸多配套設(shè)施的需求和供給系統(tǒng)勢(shì)必更加錯(cuò)綜復(fù)雜，比如現(xiàn)階段看，巴西利亞的交通規(guī)劃，已經(jīng)由于過(guò)多的車輛而與當(dāng)初所建高速公路期待的高運(yùn)轉(zhuǎn)效率出現(xiàn)了矛盾，諸如此類的發(fā)展矛盾未來(lái)還可能在方方面面出現(xiàn)。

　?。ㄈ┒噍嗧攲右?guī)劃下的日本：經(jīng)濟(jì)趕超下城鎮(zhèn)化的典型范例

　　全球人口承載量最大的城市區(qū)域之一，是中國(guó)近鄰日本的首都東京。東京及其周邊所承載的人口規(guī)模高達(dá)3600萬(wàn)之多，但這個(gè)在全球范圍內(nèi)不多見(jiàn)的大首都、超大型城市，同時(shí)也是全球生產(chǎn)效率最高的城市區(qū)域之一。對(duì)于擁有全球最多人口數(shù)量的中國(guó)而言，同樣經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)趕超并最終成為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的日本，其東京都市圈規(guī)劃的成功經(jīng)驗(yàn)非常值得思考借鑒。

　　通盤看，日本共進(jìn)行了五輪“全綜”規(guī)劃，每一輪都是典型的頂層規(guī)劃，通過(guò)供給管理有針對(duì)性地化解發(fā)展中不斷產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，煥發(fā)整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)增長(zhǎng)和發(fā)展的活力。

　　第一，1947-1973年期間，日本經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷高速增長(zhǎng)的黃金期，年均增速在9%以上。1960年前后，日本重化工業(yè)高速發(fā)展，沿海工業(yè)帶形成?；凇皣?guó)民收入倍增計(jì)劃”中提出的“太平洋工業(yè)地帶構(gòu)想”引發(fā)太平洋沿岸與非太平洋沿岸之間的矛盾。1962年，以地區(qū)間均衡發(fā)展為目標(biāo)，日本開(kāi)始進(jìn)行全國(guó)性綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃（簡(jiǎn)稱“一全綜”），通過(guò)規(guī)劃東京、大阪、名古屋、北九州四大工業(yè)基地在地方層面的擴(kuò)散，試圖達(dá)到縮小收入差距、區(qū)域差距、實(shí)現(xiàn)國(guó)土均衡發(fā)展的目標(biāo)。第二，1969年，日本通過(guò)第二次全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃（簡(jiǎn)稱“新全綜”），在發(fā)展相對(duì)稀疏的地區(qū)，規(guī)劃建立了大工業(yè)基地、大型糧食基地和大型旅游基地，推動(dòng)勞動(dòng)密集型工業(yè)產(chǎn)業(yè)向太平洋沿岸集中。“新全綜”囊括通盤的網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃（包括信息通信網(wǎng)、新干線鐵路網(wǎng)、高速公路網(wǎng)、航空網(wǎng)、海運(yùn)網(wǎng)等）、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃（包括農(nóng)業(yè)基地、工業(yè)基地、物流基地、觀光基地等）和生態(tài)環(huán)境規(guī)劃（包括自然保護(hù)、人文保護(hù)、國(guó)土保護(hù)、資源適度開(kāi)發(fā)等）。通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)和交通網(wǎng)絡(luò)成功連接“城市點(diǎn)”，實(shí)現(xiàn)了“城市面”的戰(zhàn)略性整體開(kāi)發(fā)。第三，1977年，日本以“三全綜”主要對(duì)居住問(wèn)題進(jìn)行頂層規(guī)劃，以同時(shí)推動(dòng)歷史及傳統(tǒng)文化復(fù)興、自然與生產(chǎn)生活和諧、抑制人口與產(chǎn)業(yè)向大城市集中等為規(guī)劃內(nèi)容，建立新的生活圈，為第三產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展培育良好環(huán)境，地方經(jīng)濟(jì)得以振興。第四，1987年，日本的“四全綜”以分散型國(guó)土開(kāi)發(fā)規(guī)劃和交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃相配合，以頂層規(guī)劃有效緩解了東京發(fā)展極化問(wèn)題。“四全綜”是加速日本“后工業(yè)化”進(jìn)程濃墨重彩的一筆，在國(guó)土規(guī)劃的基礎(chǔ)上要求：全面鋪設(shè)交通網(wǎng)，建立“全國(guó)一日交通圈”；全面鋪設(shè)通信網(wǎng)，切實(shí)提高各個(gè)中心的連接能力；全面鋪設(shè)物流網(wǎng)，以高效的物流服務(wù)加強(qiáng)中心之間的連接；在廣域、圈域內(nèi)同時(shí)建立社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)，全面防范社會(huì)安全問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，“多規(guī)合一”的頂層規(guī)劃推動(dòng)和保障了日本多中心的過(guò)渡和實(shí)現(xiàn)。第五，日本1998年全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃是由“硬件”建設(shè)向“軟件”建設(shè)轉(zhuǎn)變的標(biāo)志，在既成規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)和布局基礎(chǔ)上，以行政、居民、志愿者組織、民間企業(yè)為合作規(guī)劃主體，進(jìn)行了生產(chǎn)生活環(huán)境的全面提升。

　?。ㄋ模╉攲右?guī)劃下所完成的供給管理是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展的關(guān)鍵之一

　　以上典型國(guó)際案例首先證實(shí)，無(wú)論是在老牌發(fā)達(dá)國(guó)家法國(guó)的首都巴黎，還是通過(guò)后發(fā)追趕最終成功實(shí)現(xiàn)趕超的日本，或是同為發(fā)展中國(guó)家巴西的首都巴西利亞，無(wú)論是城市規(guī)劃還是區(qū)域規(guī)劃，關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)所開(kāi)展的重大規(guī)劃，供給管理的主體都是政府。殊途同歸的選擇再次向我們印證了一個(gè)結(jié)論，那就是中國(guó)在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的歷史階段，尤其是經(jīng)濟(jì)趕超戰(zhàn)略踐行中攻堅(jiān)克難的發(fā)展階段，頂層規(guī)劃的牽頭主體只能是政府，這一點(diǎn)應(yīng)毋庸置疑。

　　本文所選取的巴黎、巴西利亞和日本三個(gè)典型案例，其頂層規(guī)劃供給管理過(guò)程最終達(dá)成的具體目標(biāo)各不相同。從巴黎的案例來(lái)看，供給管理的具體手段是以政府為主體進(jìn)行的城區(qū)重建和改造，其有效地、針對(duì)性地解決了戰(zhàn)后工業(yè)化建設(shè)進(jìn)程中大量移民和農(nóng)村人口無(wú)處安居、住房短缺、配套設(shè)施不齊全、缺乏改建空間、土地資源利用率不高等一系列當(dāng)前發(fā)展已經(jīng)存在及后續(xù)發(fā)展可能面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)難題，尤其保羅·德羅維耶主持完成的城市改造，是一個(gè)典型的立足于更高層面、針對(duì)于更大區(qū)域、融匯了各個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃的供給管理解決方案，最終將人口、不動(dòng)產(chǎn)、資源能源、土地等諸多要素進(jìn)行了空間上的重新分布，并通過(guò)專項(xiàng)規(guī)劃成功建立了空間分布相對(duì)分散要素的聯(lián)通機(jī)制。與巴黎的舊城改造不同，巴西利亞則較為極端地體現(xiàn)了通過(guò)頂層規(guī)劃這一供給管理過(guò)程，能夠從供給側(cè)完成“城”的建造和“市”的搭建：在“城”的建造方面，巴西利亞獨(dú)特的建筑風(fēng)格得到世遺組織的褒獎(jiǎng)；在“市”的建造方面，則頗具極端色彩地突出印證了新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)所強(qiáng)調(diào)的“供給創(chuàng)造需求”能夠成為現(xiàn)實(shí)，在規(guī)劃這一供給管理過(guò)程完畢之后，相關(guān)鏈條上的要素得以在短時(shí)間內(nèi)涌入、運(yùn)行、互動(dòng)、發(fā)展。中國(guó)最值得重視的通過(guò)頂層規(guī)劃供給管理實(shí)現(xiàn)發(fā)展優(yōu)化的典型案例當(dāng)屬日本，同樣頂著經(jīng)濟(jì)趕超戰(zhàn)略實(shí)施中先行工業(yè)化與滯后城鎮(zhèn)化錯(cuò)配的壓力，日本堅(jiān)持通過(guò)五輪“全綜”系列規(guī)劃逐步理順了供給側(cè)發(fā)生結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的關(guān)鍵要素，“全綜”這一名稱及其實(shí)際內(nèi)容，也就是我們所強(qiáng)調(diào)的“多規(guī)合一”的頂層規(guī)劃。沿時(shí)間縱軸綜合來(lái)看日本的各次頂層規(guī)劃，其接續(xù)之間呈現(xiàn)出鮮明的螺旋式上升特點(diǎn)，這也印證了通過(guò)供給管理對(duì)解決供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題、真正實(shí)現(xiàn)供給側(cè)優(yōu)化的動(dòng)態(tài)特點(diǎn)與動(dòng)態(tài)平衡規(guī)律性。

　　特別具有價(jià)值的細(xì)節(jié)，是針對(duì)人口要素的處理。無(wú)論是巴黎極大擴(kuò)充自身輻射區(qū)域后通過(guò)高效率的通勤交通維持原中心城市的高效率、日本通過(guò)建立交通網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)人口要素流動(dòng)的暢通，還是巴西利亞并不完美的公路規(guī)劃致使城市運(yùn)行出現(xiàn)阻滯而遭到詬病，交通運(yùn)輸系統(tǒng)無(wú)疑都是城市運(yùn)轉(zhuǎn)效率的保障，同時(shí)也是區(qū)域發(fā)展、大城市功能優(yōu)化的前提條件。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，四通八達(dá)、密度足夠且立體化的網(wǎng)狀公共交通以及交通運(yùn)輸體系建立和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，以現(xiàn)代化交通工具提供人口與要素便捷流動(dòng)功能的落實(shí)，是提升城市承載能力的重要基礎(chǔ)支撐條件。

　　三、“多規(guī)合一”頂層規(guī)劃的供給管理對(duì)策建議

　　我們一直所強(qiáng)調(diào)的規(guī)劃，首先就是從地上地下大系統(tǒng)的空間結(jié)構(gòu)入手，通過(guò)組織供給來(lái)處理生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)和社會(huì)生活結(jié)構(gòu)中區(qū)別對(duì)待和通盤協(xié)調(diào)問(wèn)題的解決方案，實(shí)質(zhì)上就是形成綜合要素供給體系必須前置的規(guī)劃供給，以其帶出供給管理的全過(guò)程?；诖?，中國(guó)現(xiàn)階段必須先行且走向“多規(guī)合一”的頂層規(guī)劃至少應(yīng)考慮環(huán)境、層次、邏輯和模式四個(gè)方面。落實(shí)到供給管理的對(duì)策建議層面，依次為：實(shí)現(xiàn)法治框架下的規(guī)劃先行、開(kāi)展多輪針對(duì)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的頂層規(guī)劃、把握“多規(guī)合一”內(nèi)在聯(lián)系邏輯、鎖定不同發(fā)展階段每輪頂層規(guī)劃的主要矛盾等四個(gè)方面。

　　（一）環(huán)境：實(shí)現(xiàn)法治框架下的規(guī)劃先行

　　規(guī)劃必須從全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)視野注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的生態(tài)演進(jìn)，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體更應(yīng)注重踐行經(jīng)濟(jì)追趕—趕超戰(zhàn)略過(guò)程中城鎮(zhèn)化與加速工業(yè)化匹配方面特別應(yīng)當(dāng)打出的“提前量”。這種前瞻性之意并非在于所有規(guī)劃都要在精確科學(xué)預(yù)測(cè)下做到丁一卯二嚴(yán)絲合縫，而是科學(xué)打出有彈性的“提前量”。這就要求頂層規(guī)劃一方面做到避免規(guī)劃中缺乏前瞻性導(dǎo)致很快出現(xiàn)嚴(yán)重供給短缺所引發(fā)的試錯(cuò)式沉沒(méi)成本，另一方面做到可放可收。

　　經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展尤其是其高速發(fā)展進(jìn)程中，最大程度上避免“試錯(cuò)—改錯(cuò)”巨大社會(huì)成本的有效手段就是“規(guī)劃先行”，所有項(xiàng)目建設(shè)都應(yīng)當(dāng)建立在具有前瞻性，力求高水平的科學(xué)規(guī)劃基礎(chǔ)之上，法律所規(guī)定的規(guī)劃?rùn)?quán)的行使決不能獨(dú)斷專行、率性而為、朝令夕改。頂層規(guī)劃關(guān)系一個(gè)經(jīng)濟(jì)體通盤的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展，尤其可說(shuō)是關(guān)系到發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體能否實(shí)現(xiàn)趕超戰(zhàn)略目標(biāo)，具體內(nèi)容涉及一個(gè)經(jīng)濟(jì)體國(guó)土范圍內(nèi)從城市到農(nóng)村的所有區(qū)域，在落實(shí)中涉及土地開(kāi)發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境、文教衛(wèi)體、交通、市政、水利、環(huán)衛(wèi)等各行各業(yè)各個(gè)方面。

　　（二）層次：打開(kāi)制度結(jié)節(jié)，開(kāi)展先行的多輪頂層規(guī)劃

　　現(xiàn)階段，中國(guó)尤其應(yīng)當(dāng)在多輪頂層規(guī)劃開(kāi)展之前打開(kāi)行政審批制度結(jié)節(jié)，達(dá)成“多規(guī)合一”的合意結(jié)果。除了提高行政法制程度，順應(yīng)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的要求之外，更要擴(kuò)充動(dòng)態(tài)優(yōu)化設(shè)計(jì)，以后擇時(shí)啟動(dòng)整個(gè)“大部制”框架下的、行政審批的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化工作，而后聯(lián)通“規(guī)劃先行，多規(guī)合一”相關(guān)工作的開(kāi)展。多年來(lái)相因成習(xí)的由不同部門分頭來(lái)處理的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，形式上可以具體化到國(guó)土開(kāi)發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通體系、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)布局、財(cái)政跨年度規(guī)劃等等，都應(yīng)該納入“多規(guī)合一”的綜合體系，并基于全國(guó)統(tǒng)一的行政審批信息數(shù)據(jù)庫(kù)和在線行政審批平臺(tái)里的有效連通，矯治多部門管規(guī)劃、“九龍治水、非旱即澇”的弊端，提高政府決策的信息化和整合水平，并實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化再造。這樣一個(gè)系統(tǒng)工程，設(shè)計(jì)不可能畢其功于一役。

　　每一輪頂層規(guī)劃都應(yīng)當(dāng)建立在基于現(xiàn)狀對(duì)未來(lái)進(jìn)行力求科學(xué)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極利用先進(jìn)信息技術(shù)（例如：云計(jì)算和大數(shù)據(jù)）進(jìn)行國(guó)土開(kāi)發(fā)功能預(yù)測(cè)、人口預(yù)測(cè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及結(jié)構(gòu)變動(dòng)預(yù)測(cè)、資本增長(zhǎng)及流動(dòng)預(yù)測(cè)、各項(xiàng)需求的預(yù)測(cè)等，對(duì)人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)總量和結(jié)構(gòu)、環(huán)境壓力和制約等等做到心中有數(shù)，再將這些合理地打上“提前量”納入城建、交通、文教衛(wèi)體、市政、水利、環(huán)衛(wèi)等方面規(guī)劃的考慮，從而最大程度上避免沉沒(méi)成本的發(fā)生和指導(dǎo)各種要素有序流動(dòng)與功能互補(bǔ)、提高增長(zhǎng)質(zhì)量、社會(huì)和諧程度和發(fā)展可持續(xù)性。

　?。ㄈ┻壿嫞夯谝胤诸悓?duì)“多規(guī)合一”的內(nèi)在把握

　　立足于中國(guó)目前所處的中等收入發(fā)展階段，沿經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一線索思考，如何通過(guò)頂層規(guī)劃實(shí)現(xiàn)供給側(cè)各項(xiàng)要素安排的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，是“規(guī)劃先行、多規(guī)合一”的目標(biāo)所在。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要素可分為競(jìng)爭(zhēng)性要素和非競(jìng)爭(zhēng)性要素，前者包括土地、勞動(dòng)力和資本，后者則隨第三次科技革命的爆發(fā)在以往所強(qiáng)調(diào)的技術(shù)和制度基礎(chǔ)上，增加了信息。除了這些經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力要素以外，某一經(jīng)濟(jì)體發(fā)展過(guò)程中還存在制約要素，主要包括財(cái)政三元悖論制約、社會(huì)矛盾制約、資源能源制約、生態(tài)環(huán)境制約等。頂層規(guī)劃，顯然就是將以上經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要素與經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約要素全部納入系統(tǒng)考慮的一種通過(guò)供給管理實(shí)現(xiàn)供給側(cè)優(yōu)化從而促使經(jīng)濟(jì)活力最大化的手段。

　　我們現(xiàn)所強(qiáng)調(diào)的“多規(guī)合一”，實(shí)際上包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及文教衛(wèi)體、交通、市政、水利、環(huán)衛(wèi)等專業(yè)規(guī)劃，即專門規(guī)劃涉及的方方面面。從專項(xiàng)規(guī)劃上看“多規(guī)合一”，城市通盤規(guī)劃中的交通規(guī)劃決定著城市的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。由于能夠切實(shí)縮短空間距離，城市交通規(guī)劃同時(shí)也是都市圈、城市群規(guī)劃是否能夠形成的關(guān)鍵所在。城市生態(tài)環(huán)境規(guī)劃目標(biāo)在于通過(guò)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)人工生態(tài)、自然生態(tài)、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有序組合和平衡，在穩(wěn)態(tài)中實(shí)現(xiàn)城市和諧、高效、持續(xù)發(fā)展。城市生態(tài)環(huán)境規(guī)劃在工業(yè)化時(shí)期，首先是體現(xiàn)制約特征，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境達(dá)標(biāo)是勞動(dòng)力再生產(chǎn)和社會(huì)成員生存與發(fā)展的基本條件，是不能擊穿的底線，在后工業(yè)化時(shí)期，則頗具更高層次追求特征（如人文、生態(tài)視角的“望得見(jiàn)山，看得見(jiàn)水，記得住鄉(xiāng)愁”）。

　?。ㄋ模┠Ｊ剑烘i定不同發(fā)展階段每輪頂層規(guī)劃的主要矛盾

　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，首先應(yīng)當(dāng)解決的矛盾，就是在原有產(chǎn)業(yè)布局基礎(chǔ)上進(jìn)行均衡性區(qū)域規(guī)劃。就中國(guó)現(xiàn)狀看，東南沿海以長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲為代表的工業(yè)地帶已然形成，東、中、西部發(fā)展不均衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡。頂層規(guī)劃首先應(yīng)當(dāng)考慮的是工業(yè)化相對(duì)落后地區(qū)增長(zhǎng)極的培養(yǎng)、工業(yè)化中等發(fā)達(dá)地區(qū)城市點(diǎn)的擴(kuò)大以及工業(yè)化發(fā)達(dá)地區(qū)城市輻射力的增強(qiáng)，這勢(shì)必要求通過(guò)國(guó)土規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、交通規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃的合理銜接、合理搭配，形成有效合力。中國(guó)廣袤土地上，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度還沒(méi)有達(dá)到所有城市點(diǎn)能夠廣泛實(shí)現(xiàn)便捷連接的階段，勢(shì)必要針對(duì)工業(yè)化程度不同的區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃中重點(diǎn)的區(qū)別對(duì)待。

　　針對(duì)工業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可啟動(dòng)依托當(dāng)?shù)刭Y源稟賦建立差別化工業(yè)基地的規(guī)劃項(xiàng)目，工業(yè)化水平的提升勢(shì)必吸引更多人口入駐目標(biāo)城市，因此目標(biāo)城市應(yīng)根據(jù)工業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃預(yù)測(cè)未來(lái)的人口增長(zhǎng)、收入增長(zhǎng)，并針對(duì)勞動(dòng)力數(shù)量、人口結(jié)構(gòu)及居民收入的預(yù)測(cè)，有針對(duì)性地配以交通、文教衛(wèi)體、市政、水利、環(huán)衛(wèi)等方面的專項(xiàng)規(guī)劃。

　　針對(duì)工業(yè)化中等發(fā)達(dá)地區(qū)，可啟動(dòng)以幾個(gè)“城市點(diǎn)”共同帶動(dòng)“城市面”的一體化規(guī)劃發(fā)展。這一輪頂層規(guī)劃，是基于由幾個(gè)“城市點(diǎn)”所劃定的大區(qū)域共同構(gòu)成“都市圈”，而其最終追求的發(fā)展目標(biāo)則要形成“城市群”式的均衡發(fā)展。以中國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的案例觀察，“京津冀”一體化就是這一階段必須優(yōu)化頂層規(guī)劃的典型。對(duì)于人口已達(dá)2300萬(wàn)以上的北京市而言，城市運(yùn)轉(zhuǎn)中所面臨的問(wèn)題絕非再建幾條環(huán)路可以解決的，勢(shì)必要突破現(xiàn)有格局，建立“大首都圈”，以北京市、天津市為點(diǎn)，以外圍的河北省為一體，在頂層規(guī)劃中疏解首都非核心功能，確立衛(wèi)星城式的“副中心”所在地、所承擔(dān)職能等等，在既有信息網(wǎng)絡(luò)、物流網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，首先通過(guò)高速交通運(yùn)輸體系的落成提升“京津冀”區(qū)域空間上的整體性、縮短“副中心”、邊緣區(qū)與主城中心的空間距離。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在“副中心”等區(qū)域全面落實(shí)國(guó)土規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、功能區(qū)規(guī)劃、公共交通規(guī)劃、住宅區(qū)規(guī)劃等一系列規(guī)劃有機(jī)結(jié)合的頂層規(guī)劃，完成新城建設(shè)。在這一點(diǎn)上，中國(guó)“京津冀”一體化進(jìn)程其實(shí)頗具與巴西利亞建設(shè)相類似的優(yōu)勢(shì)。在新城建設(shè)的過(guò)程中則應(yīng)當(dāng)特別注重為未來(lái)發(fā)展預(yù)留動(dòng)態(tài)優(yōu)化的空間，同時(shí)可在預(yù)算約束線以內(nèi)盡量高水平地加入對(duì)建筑設(shè)計(jì)規(guī)劃、自然生態(tài)規(guī)劃與人文保護(hù)規(guī)劃的創(chuàng)新。

　　針對(duì)幾大片工業(yè)化發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)在著力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、優(yōu)化升級(jí)的過(guò)程中靈活掌握因地制宜的都市圈、城市群規(guī)劃模式，以最大程度上提升這些地區(qū)的輻射面，提振大都市圈以及大都市圈構(gòu)成的城市群模式下聚合效應(yīng)的產(chǎn)生。現(xiàn)代城市的產(chǎn)生和發(fā)展是生產(chǎn)力不斷集聚的結(jié)果，城市在誕生伊始數(shù)量少，相互之間影響小，而隨著城市自身規(guī)模擴(kuò)大、數(shù)量增多，已形成或未形成都市圈的幾個(gè)甚至更多數(shù)量的城市，在地理區(qū)位、自然條件、經(jīng)濟(jì)條件、貿(mào)易往來(lái)、公共政策、交通網(wǎng)絡(luò)等多重作用因子下，會(huì)逐步發(fā)展形成一個(gè)相互制約、相互依存的統(tǒng)一體。中國(guó)目前較為典型的城市群包括滬寧杭地區(qū)、珠三角地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)等，這些區(qū)域已經(jīng)形成的“一體化”態(tài)勢(shì)，需在進(jìn)一步發(fā)展中高水平制定區(qū)域?qū)用尕瀼乜傮w發(fā)展戰(zhàn)略的頂層規(guī)劃，至少應(yīng)把在區(qū)域內(nèi)會(huì)產(chǎn)生廣泛關(guān)聯(lián)影響的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地利用、生態(tài)環(huán)境、公用事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的規(guī)劃內(nèi)容有機(jī)結(jié)合。