PPP是源于公共風(fēng)險(xiǎn)的公共產(chǎn)品供給機(jī)制，政府治理的模式?jīng)Q定了這種供給機(jī)制下政府的角色與責(zé)任。對(duì)于大多數(shù)參與PPP機(jī)制的公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)者而言，面對(duì)這樣一個(gè)在經(jīng)濟(jì)、政治領(lǐng)域都相當(dāng)具有技術(shù)難度的復(fù)雜制度體系，自身角色的定位和職責(zé)界定是開(kāi)啟PPP機(jī)制的第一步。其中，公共部門(mén)作為公共產(chǎn)品的供給方和公共風(fēng)險(xiǎn)的管理方，理應(yīng)首先界定自身的角色與責(zé)任，從而為PPP機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管等關(guān)鍵制度的頂層設(shè)計(jì)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　1、從失敗的教訓(xùn)中總結(jié)出的PPP成功三要素

　　失敗是成功之母，這句話在描述PPP成功因素時(shí)十分貼切。對(duì)PPP的需求之熱切使得這一新生制度時(shí)常處于復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，同時(shí)雙方不得不在一個(gè)較短的時(shí)間內(nèi)達(dá)成一個(gè)事關(guān)重大的長(zhǎng)期承諾，難免有所疏忽和失誤。世界銀行通過(guò)對(duì)60多個(gè)案例跟蹤研究，對(duì)其中350個(gè)失敗情況進(jìn)行系統(tǒng)分析，得出成功的PPP三要素框架。分析表明，所有的失敗情況均可落在三個(gè)方面因素：經(jīng)濟(jì)、政治和執(zhí)行，這也正是決定一個(gè)PPP項(xiàng)目成敗的三個(gè)核心因素。

　　政治方面。第一，應(yīng)建立一個(gè)牽頭公共部門(mén)，負(fù)責(zé)對(duì)整體思路、指引、政策等進(jìn)行明確和細(xì)化。牽頭公共部門(mén)對(duì)于PPP的影響至關(guān)重要，可以說(shuō)是不可或缺的，對(duì)公共影響和政治影響較為敏感的領(lǐng)域尤其如此。第二，PPP的典型特征之一是事關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等多種類型的利益相關(guān)者，而獲得利益相關(guān)者的支持，對(duì)項(xiàng)目成敗也很關(guān)鍵。成功案例表明，除了識(shí)別和管理利益相關(guān)者以外，項(xiàng)目還特別關(guān)注和理解利益相關(guān)者的利益需求，并在此基礎(chǔ)上對(duì)項(xiàng)目管理進(jìn)行優(yōu)化。第三，應(yīng)評(píng)估項(xiàng)目的社會(huì)和環(huán)境影響，并將評(píng)估結(jié)果作為識(shí)別和決策是否實(shí)施PPP計(jì)劃的首要因素。第四，應(yīng)促進(jìn)形成穩(wěn)定、扶持的監(jiān)管環(huán)境。監(jiān)管不只是政府對(duì)PPP的監(jiān)管，也是對(duì)PPP公私雙方設(shè)置的共同規(guī)則，完善的法律法規(guī)和市場(chǎng)規(guī)則制度基礎(chǔ)，確保了政府對(duì)PPP的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管和政策目標(biāo)達(dá)成，也保障了私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與的利益，從長(zhǎng)期看更降低了雙方參與過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)和成本，增強(qiáng)了PPP項(xiàng)目對(duì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與的吸引力。

　　經(jīng)濟(jì)方面。首先，應(yīng)確保PPP有合理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和目標(biāo)，可持續(xù)的商業(yè)模式。PPP在實(shí)踐中的成功和吸引力，特別是在解決融資問(wèn)題方面的優(yōu)勢(shì)，使一些公共部門(mén)對(duì)PPP產(chǎn)生過(guò)高的期望值，認(rèn)為PPP能挽救那些資金短缺問(wèn)題嚴(yán)重的項(xiàng)目。例如，非洲的一個(gè)水利項(xiàng)目曾設(shè)定了超過(guò)用戶付費(fèi)能力的目標(biāo)，導(dǎo)致了項(xiàng)目期間的嚴(yán)重問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，PPP雖然能優(yōu)化項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)和運(yùn)營(yíng)狀況，但它并非能夠創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)奇跡的魔法棒，對(duì)PPP項(xiàng)目應(yīng)在合理預(yù)期的前提下構(gòu)建科學(xué)、穩(wěn)健的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。其次，應(yīng)基于公私雙方最優(yōu)成本、質(zhì)量和投資回報(bào)進(jìn)行結(jié)構(gòu)化關(guān)系設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)共贏目標(biāo)。

　　執(zhí)行方面，應(yīng)建立嚴(yán)格而高效的一套管理方法，避免冗長(zhǎng)復(fù)雜的辦事程序，充分利用國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建專家團(tuán)隊(duì)，建立透明、競(jìng)爭(zhēng)性的投標(biāo)程序，并建立對(duì)合同進(jìn)行持續(xù)監(jiān)測(cè)和評(píng)估的計(jì)劃。

　　從以上三個(gè)方面看，政府在PPP中的角色貫穿項(xiàng)目之前、之中和之后，每項(xiàng)建議都對(duì)政府的責(zé)任提出了更加具體的要求。

　　2、財(cái)政承諾視角的政府角色與責(zé)任

　　由于PPP是一種公共產(chǎn)品供給機(jī)制，政府因而對(duì)PPP負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)管的責(zé)任，世界銀行的經(jīng)驗(yàn)表明，設(shè)立專門(mén)的PPP管理機(jī)構(gòu)能夠有效推進(jìn)PPP項(xiàng)目管理，并管理PPP機(jī)制中政府常見(jiàn)的制度失敗風(fēng)險(xiǎn)（世界銀行，2007）。相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)包括推進(jìn)動(dòng)力不足、協(xié)調(diào)不夠、技術(shù)問(wèn)題，較高的交易成本和信息缺乏。為了防范這些風(fēng)險(xiǎn)，政府必須建立專門(mén)的PPP整體框架，包括政策戰(zhàn)略制訂、項(xiàng)目分析、交易管理、合同管理與監(jiān)測(cè)執(zhí)行等，以實(shí)現(xiàn)對(duì)PPP整體工作的質(zhì)量控制、政策制訂協(xié)調(diào)、技術(shù)支持、標(biāo)準(zhǔn)化與傳播及市場(chǎng)推廣。

　　政府的這些責(zé)任也體現(xiàn)了相應(yīng)的財(cái)政承諾（Fiscal commitment），在PPP機(jī)制中可謂“一諾千金”。除了設(shè)立專門(mén)的PPP管理機(jī)構(gòu)以外，研究表明，政府在PPP中相關(guān)的財(cái)政承諾還與債務(wù)、預(yù)算等相關(guān)機(jī)構(gòu)有關(guān)，這些機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成了政府在PPP機(jī)制中財(cái)政承諾管理的體系。其中，PPP締約部門(mén)、PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)和PPP審批機(jī)構(gòu)都是政府對(duì)PPP項(xiàng)目本身管理的核心機(jī)構(gòu)，確保了整個(gè)PPP業(yè)務(wù)能夠正常、穩(wěn)健地運(yùn)行，而債務(wù)管理、預(yù)算管理、宏觀預(yù)測(cè)管理和國(guó)有企業(yè)管理部門(mén)主要擔(dān)負(fù)著持續(xù)監(jiān)控、評(píng)估和建議的職責(zé)，而這些部門(mén)評(píng)估和監(jiān)測(cè)的結(jié)果，從國(guó)家戰(zhàn)略和宏觀層面賦予PPP能力和空間，對(duì)PPP的整體規(guī)模和發(fā)展方向都有決定性的影響。在實(shí)踐中，這七個(gè)部門(mén)代表的主要是功能，有些功能可能集約在同一個(gè)政府機(jī)構(gòu)中，集約或分散這些功能帶來(lái)的政策管理效果可能存在的差異有待進(jìn)一步實(shí)證檢驗(yàn)。

　　綜上所述，PPP作為一種政府部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)合作關(guān)系下的公共產(chǎn)品供給機(jī)制，體現(xiàn)了在更復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)下，政府治理模式的轉(zhuǎn)變，政府與市場(chǎng)關(guān)系的變化，以及政府運(yùn)用市場(chǎng)化手段化解公共風(fēng)險(xiǎn)、提升公共服務(wù)效率和效果并服務(wù)于公共利益的目標(biāo)。同時(shí)，世界銀行的經(jīng)驗(yàn)表明，PPP在具體實(shí)踐中，根據(jù)各國(guó)對(duì)PPP的公共產(chǎn)品供給屬性、政府與市場(chǎng)的關(guān)系等理論問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，對(duì)于界定政府在PPP中的角色和責(zé)任、構(gòu)建科學(xué)合理的整體業(yè)務(wù)框架和制度體系非常關(guān)鍵。當(dāng)前我國(guó)正處于國(guó)家推廣和實(shí)施PPP的關(guān)鍵時(shí)期，在借鑒世界銀行國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和前車之鑒的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快厘清相關(guān)問(wèn)題，更快更好地實(shí)施這一戰(zhàn)略。