從表面上看，PPP的起源始于政府在公共支出方面的資金短缺，很多政府在基礎(chǔ)設(shè)施提供方面壓力較大時選擇發(fā)展PPP，確實有利于降低短期內(nèi)公共支出壓力，并在一定程度上提升了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。事實上，真正影響PPP發(fā)展的源動力乃是公共管理變革的力量，其中政府扮演了主導(dǎo)角色，PPP的實質(zhì)仍然是政府對公共服務(wù)的提供。

　　1、宏觀與微觀兩大視角

　　根據(jù)對已有研究的梳理，對PPP的理解主要從宏觀和微觀兩個方面的視角區(qū)分。其中，宏觀研究方面主要從公共管理、公共財政兩個視角出發(fā)考慮政府角色、監(jiān)管架構(gòu)、對預(yù)算和政府債務(wù)的影響等問題，而微觀視角主要從項目管理和投融資管理方面考慮融資模式、投資收益、合同制訂、績效管理、信用管理、擔保機制等問題。

　　宏觀方面，主要是國家管理者和國際組織關(guān)心的角度。從公共管理的視角看，PPP被視為新公共管理（NPM）改革中的重要制度創(chuàng)新，作為一種新的政府治理工具，為公共服務(wù)的合同化供給引入了市場競爭機制；作為新的公共管理方式，在經(jīng)典的公共部門提供公共服務(wù)模式上引入了私人部門參與的模式（Linder， 1999）；作為一個新的基礎(chǔ)設(shè)施項目管理方式，用于建設(shè)新項目和改建老項目（Savas，2000）；作為將PPP等同于“承包合同”概念理解（Kettl，1993）。

　　從公共財政視角看，PPP被視為一種有利于減輕預(yù)算壓力、提升基礎(chǔ)設(shè)施投融資效率和風險管理的創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式。在發(fā)展中國家，基礎(chǔ)設(shè)施需求平均占GDP5%左右規(guī)模，超過了大多數(shù)發(fā)展中國家的地方財政支持限度，但是仍有較大空間進行支持，其中主要有包括PPP在內(nèi)的四個領(lǐng)域的資金支持，其他3個領(lǐng)域包括債務(wù)融資、轉(zhuǎn)移支付和增加對自有收入的動員能力。（Roy W.Bahl等，2013）

　　微觀方面，是PPP參與者更加關(guān)心的視角，特別是私人資本的參與方對投資收益和投資者權(quán)益的考慮更多。參與者主要關(guān)注投資或融資方面的具體好處和風險，包括政府治理、法律法規(guī)、成本、收益、績效、風險管理、擔保、信用評級等具體問題的處理。

　　視角的不同也引發(fā)了有關(guān)PPP長久的爭論。首先，由于PPP通常都是在政府財政壓力較大時得到積極推進，一些觀點就據(jù)此認為PPP是政府同時擺脫債務(wù)的工具，對公共預(yù)算和政府資產(chǎn)負債表影響甚微，還有觀點認為PPP就是政府進行融資的工具。其次，由于人們對傳統(tǒng)公共財政理論中公共產(chǎn)品須由政府供給的根深蒂固的認識，以及私營機構(gòu)在PPP項目融資、運營等方面的突出優(yōu)勢，一些觀點指向了對政府治理能力和財政能力的質(zhì)疑。例如，政府是否也存在失靈、市場在公共產(chǎn)品供給方面是否存在對政府的替代效應(yīng)、市場的參與是否等于公共產(chǎn)品的市場化供應(yīng)、公共服務(wù)是否通過PPP進行了私有化、市場化的方式是否意味著私有化等等。

　　反觀PPP的定義，上述爭論的觀點對PPP內(nèi)涵的理解都多多少少偏離了PPP“為政府公共產(chǎn)品提供而生”的核心屬性，因為無論私營機構(gòu)以如何的形式參與其中，都是在政府“主導(dǎo)”下“參與”公共產(chǎn)品供給活動。

　　2、新公共管理改革的影響，政府部門與私人部門之間的平衡

　　作為一種公共產(chǎn)品的供給方式，PPP的起源和發(fā)展自然取決于國家治理和公共管理的需要。隨著經(jīng)濟社會需求和國家治理問題的復(fù)雜化，傳統(tǒng)公共管理的垂直控制方式已不能適應(yīng)政府治理目標的要求，控制和管理的難度越來越高，政府必須尋求新的治理方式進行自身變革才有可能實現(xiàn)公共利益的追求。新公共管理改革以來，對公共管理模式的理論和實踐探索，推動了政府部門與私人部門之間的聯(lián)接與合作，從微觀上，也推動了PPP機制更加完善、模式更加豐富。政府擴大與私人資本合作，政府生產(chǎn)物品和服務(wù)的職能在減少，而從事實際工作的代理人實施監(jiān)督的職能在增加（Kettle， 1994）。從制度經(jīng)濟學角度看，“交易費用理論”和“委托－代理理論”等成為推動這一改革實踐的理論力量（賈康、蘇京春，2014)。

　　3、PPP是一種公共產(chǎn)品供給的機制，市場與政府的關(guān)系是“補充”

　　既然PPP是一種提供公共產(chǎn)品的機制，就有滿足這一需求的公共支出，我們的分析就從公共產(chǎn)品提供的邏輯開始。

　　政府與市場的關(guān)系，既非“失靈”，亦非“替代”，而是“補充”。西方國家理論一般認為市場失靈是公共支出存在的依據(jù)，政府的公共支出的范圍被限定在市場失靈的范圍。只要是市場能做的事情，政府就退出交給市場去完成。按照這一邏輯，政府與市場存在替代關(guān)系和沖突。隨著經(jīng)濟發(fā)展，人們開始發(fā)現(xiàn)政府在一些領(lǐng)域和職能方面也出現(xiàn)了所謂“失靈”的現(xiàn)象，需要市場的參與，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，自從引入了私營機構(gòu)的參與，似乎從融資、建設(shè)、運營、維護等各個環(huán)節(jié)看，市場都顯示出比政府效率更高的現(xiàn)象。于是，一些觀點由此認為PPP機制的成功，更加證明了政府在公共產(chǎn)品提供的部分領(lǐng)域中已經(jīng)“失靈”，需要由“市場”進行角色替代。同時，按照這一觀點推論得出，公共產(chǎn)品不僅由政府提供，市場也可以提供公共產(chǎn)品，PPP的主導(dǎo)角色就是市場或私營機構(gòu)一方，而政府只負有監(jiān)管職責和相關(guān)輔助功能。

　　上述觀點正好順應(yīng)了其時的新公共管理改革中一類關(guān)于“市場化”的思路，因此被西方國家廣泛接受。然而，隨著PPP的規(guī)模和范圍不斷擴大，這一邏輯和觀點越來越顯示出其自身的缺陷和矛盾，它無法解釋PPP機制中的很多關(guān)鍵問題，如：PPP經(jīng)常開始于融資問題，而只要國家正常運轉(zhuǎn)，政府信用完全可以通過其他方式如發(fā)債獲得融資，為什么要采用PPP方式？為什么私營機構(gòu)如此高效，PPP的發(fā)起方卻總是政府，政府與市場在PPP中假如存在相互替代的可能性，私營機構(gòu)為何不能單獨發(fā)起PPP？當使用者付費的收入來源不足以覆蓋項目時，政府與私營機構(gòu)仍然可以通過非特許經(jīng)營的PPP其他模式來實現(xiàn)，這些模式中的主要資源和資本投入方是政府，這時候政府又不“失靈”了嗎？PPP對傳統(tǒng)的政府與市場關(guān)系理論提出了挑戰(zhàn)，一些西方學者認為，政府與市場的邊界將變得越來越模糊，不像以前那樣清晰（Murray，1975)。西方國家的經(jīng)濟領(lǐng)域和公共管理領(lǐng)域，同時受到了自由市場經(jīng)濟理念深刻影響。20世紀80年代，PPP被西方國家視作私有化運動的衍生產(chǎn)品，被英美國家所推崇（Linder S.H.，1999）。PPP被認為是應(yīng)對市場失靈特定來源的一種恰如其分的制度安排，通過公共部門與私人組織的合作行為，達成了一種公平、互信的交易（Pongsiri，2002）。這些以市場失靈論為基礎(chǔ)的觀點，將PPP指向一種合作的制度，卻越來越模糊了政府和市場的角色和邊界，無法很好地解釋PPP作為公共產(chǎn)品供給機制的內(nèi)在邏輯。

　　4、公共風險視角的PPP，政府主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給行為

　　換一個角度來考察公共產(chǎn)品供給的基礎(chǔ)——從公共產(chǎn)品提供的深層次原因公共風險出發(fā)，比借助于市場失靈來解釋公共支出的性質(zhì)更具有直接性和客觀性。公共支出決定于公共風險，同時，它的使命又是化解公共風險，使之消于無形，這是公共支出的性質(zhì)，以及重新界定公共支出范圍的基本理論依據(jù)（劉尚希，2002）。以公共風險的視角看，如果PPP是一種公共產(chǎn)品供給機制，那么PPP所涉及的項目領(lǐng)域必然是存在公共風險之處，而管理公共風險正是政府的職責所在。換言之，PPP是政府為了消除公共風險而進行的一種特別的制度安排，其特征是引入了私營機構(gòu)參與并與之形成了合作伙伴關(guān)系。在這個伙伴關(guān)系中，政府與私營機構(gòu)有了共同的目標，收益共享，風險共擔。這里的兩個“共”，也是容易產(chǎn)生爭論之處，替代論者認為“共”的結(jié)果越來越表現(xiàn)出私營機構(gòu)的絕對優(yōu)勢和影響力，因此有可能逐步替代政府的作用。當我們以公共風險視角的公共產(chǎn)品供給理論來檢視替代論，可以發(fā)現(xiàn)，這一觀點在政府與市場的關(guān)系和角色方面有所誤解。事實上，正是由于市場無法化解公共風險，而只有政府才有管理和化解公共風險的能力，政府才可能針對公共風險進行公共產(chǎn)品的供給，進而產(chǎn)生公共支出。如果政府運用PPP方式供給基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)等公共產(chǎn)品的角色可以被市場替代，就意味著市場有能力對這部分公共風險進行管理和化解了，但化解公共風險這種目標，顯然不是私營機構(gòu)的追求。

　　5、重新理解PPP作為公共產(chǎn)品的“供給”與“合作”

　　一是“供給”?！肮┙o”在PPP的理論中是一個詞，在PPP的實踐中卻應(yīng)理解為兩個詞——提供、生產(chǎn)。這是由于，公共產(chǎn)品供給的過程中，提供環(huán)節(jié)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)發(fā)生了分離（蘇明等，2010年），在“提供”環(huán)節(jié)仍由政府負責，即PPP的發(fā)起、識別、模式確定、監(jiān)管等頂層設(shè)計和制度安排都是政府的職責，而具體生產(chǎn)的環(huán)節(jié)，政府委托給了私營部門承擔，其中的緣由是，私營部門的管理機制決定了在這個環(huán)節(jié)的運作成本和效率比政府更具相對優(yōu)勢。二是“合作”。PPP在理論中的“合作”在實踐中亦應(yīng)理解為兩個詞——分工、合同。政府之所以選擇PPP的理由并非預(yù)算約束和債務(wù)壓力，真正的緣由是“物有所值”、“最優(yōu)風險共擔”（世界銀行，2007），而實現(xiàn)這個合作目標的前提就是締約雙方的合理“分工”，之后以PPP合同的形式落實“合作”的內(nèi)容并約束雙方進行項目實施。