“導(dǎo)游必須經(jīng)旅行社委派”的現(xiàn)行規(guī)定將被取消！猴年春節(jié)剛過，旅游業(yè)的一則重磅新聞引發(fā)各界對“啟動導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)改革”的強烈關(guān)注。業(yè)界普遍認為，隨著我國旅游市場的持續(xù)發(fā)展，現(xiàn)行的導(dǎo)游管理體制已無法適應(yīng)市場需求，紛紛肯定這一深化改革的破題之舉，全國80萬導(dǎo)游大軍更是為之歡呼、翹首以盼，也有媒體和輿論表達出對“一放了之”的擔憂，呼吁盡快出臺配套保障政策和措施。

　　近日，在2016年全國旅游工作會議上，國家旅游局局長李金早明確指出，要深化導(dǎo)游管理體制改革。從行政化、非流動、封閉式管理向市場化、自由化、法制化管理轉(zhuǎn)變。為此，將開展改革試點，放開導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)，取消“導(dǎo)游必須經(jīng)旅行社委派”的規(guī)定，取消導(dǎo)游年審制度，導(dǎo)游資格證終身有效，且導(dǎo)游證全國通用。

　　而更值得關(guān)注的是，經(jīng)過前期在各省市實地調(diào)研、征求意見和反復(fù)研究的基礎(chǔ)上，確定了3個區(qū)域作為導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)改革試點，其中依托長三角旅游一體化在上海、江蘇、浙江開展跨省區(qū)域試點改革，在廣東開展省域試點改革，在成都開展城市試點改革。成都是唯一開展城市試點改革的城市，將從明日起，實施為期半年的導(dǎo)游自由職業(yè)、導(dǎo)游薪資第三方支付的改革試點工作。

　　那么，當前國際國內(nèi)的導(dǎo)游管理現(xiàn)狀如何？取消“導(dǎo)游必須經(jīng)旅行社委派”規(guī)定對成都旅游市場將會有怎樣的影響？成都率先改革試點又將從哪些點位發(fā)力？本期《成都經(jīng)濟觀察》將對話專家學者、旅游企業(yè)以及普通游客，和讀者共同感受此次改革試點釋放的新信號，以及正行進在建設(shè)世界旅游目的地路上的成都，將面臨的機遇與挑戰(zhàn)。

　　現(xiàn)狀調(diào)查

　　絕大部分導(dǎo)游的收入

　　要“仰仗客人消費”

　　“沒入行之前，也覺得做導(dǎo)游挺好，可以免費到世界各地旅行，但真正入了行，干了幾年后發(fā)現(xiàn)，做導(dǎo)游其實并沒有想象中的那么風光?！睂?dǎo)游張玲說，現(xiàn)在大多數(shù)導(dǎo)游沒有基本工資，只有約半數(shù)導(dǎo)游有些帶團補貼，而絕大部分導(dǎo)游的收入要“仰仗客人消費”。

　　張玲告訴記者，她屬于有補貼的那一種，靠每天帶團才能領(lǐng)到200元至300元不等的補貼，有時候客人給一點兒小費，但數(shù)量不多。所以，她必須天天帶團，收入才能有保障。“一般旺季會多賺一點，淡季時收入會很少?！?/p>

　　成都某旅行社負責人告訴記者，目前那些團費明顯低于成本的幾百元甚至幾元的低價團，往往是由組團社組織游客，地接社從組團社手中買團，導(dǎo)游再先自己墊付費用從地接社買“人頭”。對于導(dǎo)游而言，是負債接團，“人均數(shù)百元的‘坑’，不想虧本，就只能想辦法賺錢填坑，而游客消費購物無疑是最直接獲得收入的方式?！?/p>

　　據(jù)了解，目前，我市導(dǎo)游分為簽約導(dǎo)游和社會導(dǎo)游兩種。前者歸旅行社管理，有底薪和保險，勞動權(quán)益相對有保障；后者屬兼職人員，無固定收入、工作穩(wěn)定性不高。目前，全市注冊導(dǎo)游證的人數(shù)約2萬余人，其中旅行社長期聘用導(dǎo)游僅2000余人，約占持證導(dǎo)游的10%。顯而易見，旅行社提供導(dǎo)游就業(yè)的崗位十分有限。

　　近年來，我市旅游人次逐年攀升。2015年，我市接待境內(nèi)外游客1.91億人次，同比增長2.75%，相當于“十一五”末（2010年）的280.88%。實現(xiàn)旅游總收入2040.19億元，同比增長22.64%，相當于“十一五”末（2010年）的337.85% 。然而，面對如此龐大的市場，旅行社接待游客占比卻很小。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年末，成都共有旅行社406家。納入統(tǒng)計的旅行社，全年接待國內(nèi)外游客911.67萬人次，僅占去年我市接待游客總?cè)藬?shù)的4.7%。也就是說，每100個來蓉游客中，95人都是選擇自由行的方式。自助游、散客化趨勢越來越明顯。

　　公開報道也顯示，伴隨著我國旅游業(yè)的持續(xù)增長，市場規(guī)模迅速擴大，“購物門”等成長的煩惱層出不窮。各地主管部門采取了很多辦法，包括改革導(dǎo)游薪酬機制、探索付給導(dǎo)游服務(wù)費等，但仍然很難改變目前的低價游等旅游市場亂象，這些亂象反過來又直接影響到導(dǎo)游的薪酬，形成惡性循環(huán)。而目前全國近2.7萬家旅行社中，大多數(shù)都是小旅行社，其實也“養(yǎng)不起”導(dǎo)游。因此，要真正破題，就只能從體制上著手，放開導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)是大勢所趨。

　　“放開導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)，就是要發(fā)揮市場配置導(dǎo)游資源的決定性作用，拓寬導(dǎo)游執(zhí)業(yè)渠道，從供給側(cè)改革入手，使供給體系適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)的變化?！背啥际袑?dǎo)游協(xié)會相關(guān)負責人告訴記者。

　　新聞鏈接

　　現(xiàn)行法律法規(guī)對導(dǎo)游執(zhí)業(yè)的相關(guān)規(guī)定

　　旅游法第四十條：導(dǎo)游和領(lǐng)隊為旅游者提供服務(wù)必須接受旅行社委派，不得私自承攬導(dǎo)游和領(lǐng)隊業(yè)務(wù)。

　　《導(dǎo)游人員管理條例》第九條：導(dǎo)游人員進行導(dǎo)游活動，必須經(jīng)旅行社委派。導(dǎo)游人員不得私自承攬或者以其他任何方式直接承攬導(dǎo)游業(yè)務(wù)，進行導(dǎo)游活動。

　　《導(dǎo)游人員管理條例》第十九條：導(dǎo)游人員未經(jīng)旅行社委派，私自承攬或者以其他任何方式直接承攬導(dǎo)游業(yè)務(wù)，進行導(dǎo)游活動的，由旅游行政部門責令改正，處1000元以上3萬元以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴重的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府旅游行政部門吊銷導(dǎo)游證并予以公告。

　　《導(dǎo)游人員管理實施辦法》第十五條：導(dǎo)游人員在導(dǎo)游活動中有下列情形之一的，扣除8分:……(五)未經(jīng)旅行社委派私自承攬或者以其他任何方式直接承攬導(dǎo)游業(yè)務(wù)的。

　　它山之石

　　歐美國家如何監(jiān)管

　　那么，這種導(dǎo)游服務(wù)的市場化在國外是否已經(jīng)出現(xiàn)了呢？其他國家如何監(jiān)管導(dǎo)游，保證導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量呢？

　　美國人勞拉告訴記者，在美國必須要有美國旅游協(xié)會（NTA）導(dǎo)游資質(zhì)的導(dǎo)游認證，就像我們國內(nèi)考導(dǎo)游證一樣。在美國，必須要有美國旅游協(xié)會的官方認證。除此之外，想要保證產(chǎn)品的質(zhì)量，最好的方式就是簽訂一份旅游合同。在合同中包含對于購物的地點、對于意外發(fā)生以后的人身安全等方面細節(jié)的責任認定等等，并且還會有一份旅游保險。

　　此外，英國對于國內(nèi)導(dǎo)游的管理相對市場化。據(jù)了解，英國不對導(dǎo)游是否擁有資格證做強制性規(guī)定。英國國內(nèi)導(dǎo)游培訓(xùn)和資格考試歸地方旅游局負責，一般在各地參加培訓(xùn)并通過考試之后，獲得資格證也就是藍章成為合格導(dǎo)游。但是并沒有法律規(guī)定，所有的導(dǎo)游員都必須參加并通過資格考試。只是獲得藍章的導(dǎo)游更容易被雇傭。而在德國，對于導(dǎo)游的資格要求更為寬松。德國導(dǎo)游都是臨時、兼職或業(yè)余的，沒有導(dǎo)游資格考核制度。

　　改革探索

　　看點1

　　游客可多渠道選擇導(dǎo)游

　　據(jù)國家旅游局局長李金早介紹，國家旅游局將開展改革試點，放開導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)。取消“導(dǎo)游必須經(jīng)旅行社委派”的政策規(guī)定，拓寬導(dǎo)游執(zhí)業(yè)途徑，建立導(dǎo)游服務(wù)預(yù)約平臺；游客既可通過線上平臺預(yù)約導(dǎo)游，也可線下自主聯(lián)系，實現(xiàn)交易方式完全放開 。

　　“在傳統(tǒng)的旅游經(jīng)驗中，自由行意味著放棄團隊導(dǎo)游的行程指引，選擇團隊游則意味著失去自己安排個性化行程的自由，各有利弊?！睌y程網(wǎng)相關(guān)負責人分析道，“該政策的出臺對于游客來說，意味著自主定制行程和獲得優(yōu)質(zhì)導(dǎo)游指引將能夠兼得?！贝饲?，旅游者難以提前獲知導(dǎo)游領(lǐng)隊信息、無法自由選擇導(dǎo)游，也缺乏公開客觀的評價渠道，優(yōu)秀的導(dǎo)游領(lǐng)隊也難以脫穎而出。放開導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)，不必經(jīng)旅行社委派，導(dǎo)游可以自行攬活帶團，相當于允許導(dǎo)游干個體戶。這實質(zhì)上是讓導(dǎo)游有權(quán)與旅行社公開競爭，搶游客，直接提升了導(dǎo)游與旅行社之間的議價權(quán)，倒逼旅行社提高導(dǎo)游的基本工資，保障導(dǎo)游的收入。反過來旅行社要保證利潤不降低，就必須提高團費，減少乃至消除違規(guī)的“低價團”“零價團”，進而凈化旅游市場，有利于化解導(dǎo)游與游客之間的矛盾。同時，撇開旅行社環(huán)節(jié)，少了旅行社這一塊利潤，降低了游客出行成本。

　　近期，國家旅游局下文批準上海攜程國際旅行社依托攜程旅行網(wǎng)平臺，在國內(nèi)開展“互聯(lián)網(wǎng)+導(dǎo)游領(lǐng)隊”試點。試點將建立先進的導(dǎo)游、領(lǐng)隊信息化管理與用戶點評系統(tǒng)，跟團游、自由行游客可以網(wǎng)上查詢、選擇導(dǎo)游領(lǐng)隊、對服務(wù)進行點評打分。據(jù)了解，攜程當?shù)叵驅(qū)脚_于2014年9月正式上線，如今已在導(dǎo)游自由化執(zhí)業(yè)改革的道路上探索了一年多。3月4日在我市舉辦的中國旅行者大會（CTF）之攜程旅行口碑榜頒獎典禮上，將有來自海內(nèi)外的10名優(yōu)秀當?shù)叵驅(qū)КF(xiàn)場接受“最佳當?shù)叵驅(qū)А钡念C獎。

　　看點2

　　激勵導(dǎo)游提高服務(wù)水平

　　為了激勵導(dǎo)游提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，國家旅游局大力推廣導(dǎo)游薪酬激勵制度，在批準我市成為導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)試點城市的同時，也批準我市成為國內(nèi)唯一試點導(dǎo)游收入第三方支付的試點城市?！案母锏膬?nèi)容之一就是依照不同星級的導(dǎo)游，最終能享受到的工資待遇是不同的?！笔新糜尉窒嚓P(guān)負責人介紹，“第三方支付也就意味著導(dǎo)游的薪資將不再由旅行社支付。來蓉游客或許可以通過支付寶等第三方支付軟件，依據(jù)導(dǎo)游的服務(wù)質(zhì)量，支付導(dǎo)游薪資?！?/p>

　　據(jù)了解，從2014年底開始，成都市旅游局就啟動了星級導(dǎo)游的管理，也建立了一套導(dǎo)游管理服務(wù)信息化的系統(tǒng)平臺，同時在2015年也編制了導(dǎo)游等級劃分的評定，并在2015年年底經(jīng)省質(zhì)檢局通過和發(fā)布。

　　放開導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)，意味著導(dǎo)游與游客之間形成雙向選擇關(guān)系，導(dǎo)游可以選擇游客，游客也能挑選導(dǎo)游。這意味著導(dǎo)游要攬到更多的活，就必須追求口碑效應(yīng)，提高服務(wù)水平。

　　途牛旅游網(wǎng)作為業(yè)內(nèi)首個開展導(dǎo)游薪酬激勵試點工作的企業(yè)，也于2015年5月，聯(lián)合多家OTA（在線旅行社）企業(yè)共同推動導(dǎo)游點評獎勵制度。途牛運營中心負責人楊惠藩介紹，途牛自主研發(fā)的導(dǎo)游點評系統(tǒng)，以客戶回訪評論、出團量為考核依據(jù)對導(dǎo)游進行評分，評選出的優(yōu)秀導(dǎo)游將獲得“金牌導(dǎo)游”稱號，并獲得途牛提供的1000元點評獎勵。截至2015年三季度，共有213名導(dǎo)游成為“金牌導(dǎo)游”，覆蓋周邊、國內(nèi)長線及出境游等數(shù)百條線路。

　　2016年，途牛將繼續(xù)推進“導(dǎo)游薪酬激勵制度”至出境游領(lǐng)隊中，并將導(dǎo)游點評制度進行升級優(yōu)化：將根據(jù)客人滿意度和領(lǐng)隊所帶團期等指標將領(lǐng)隊分成普通、銀牌、金牌三個等級，領(lǐng)隊所獲得的薪酬將逐級升高；對領(lǐng)隊實施動態(tài)管理和出團獎勵，給予金牌、銀牌領(lǐng)隊每團期額外薪酬獎勵，對連續(xù)三個團期整體滿意度低于90%的領(lǐng)隊予以淘汰。

　　看點3

　　為在線旅游提供更多創(chuàng)業(yè)機會

　　這也為導(dǎo)游領(lǐng)域提供了不少創(chuàng)業(yè)機遇。成都途途龜旅行網(wǎng)負責人黃映告訴記者：“目前幾個在線旅游巨頭網(wǎng)站的服務(wù)仍主要集中在機票和酒店的預(yù)訂。但旅游的產(chǎn)業(yè)鏈很長，對于餐飲、購物、導(dǎo)游等服務(wù)很難拿在線方式全面解決。而導(dǎo)游委派制度的逐步放開，無疑將給在線旅游提供更多的創(chuàng)業(yè)機會?！?/p>

　　黃映所經(jīng)營的途途龜旅行網(wǎng)正是以在線導(dǎo)游為切入點，為游客提供定制化的旅游服務(wù)。創(chuàng)業(yè)之初她發(fā)現(xiàn)，在旅游市場中很多喜歡自由行的旅客，因為沒有跟隨旅行團出行，到達一個陌生的城市，如何玩及去哪里玩成為擺在游客面前一個很現(xiàn)實的問題。雖然自由行的人大多都會事先在網(wǎng)上查詢相關(guān)旅行路線、景點、交通路況、餐飲酒店等信息，但真的到達當?shù)睾髸蚍N種原因，導(dǎo)致所查詢的信息與現(xiàn)實情況不很吻合。

　　同時，她也發(fā)現(xiàn)存在著不少問題?！白畲蟮囊粋€問題就是信任?！秉S映分析道，自由行旅客和導(dǎo)游都會存在對安全問題的顧慮。每個導(dǎo)游的能力都會不同，有的經(jīng)驗豐富，給旅客帶來好的體驗，有的可能會敷衍旅客。”

　　特約觀察

　　導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)從供給側(cè)提供了一種全新的旅游服務(wù)和產(chǎn)品

　　□四川師范大學歷史文化與旅游學院教授 陳乾康

　　近年來，與現(xiàn)代旅游業(yè)起步時人們出游主要依賴旅行社相比，如今人們出行的方式發(fā)生了較大變化，特別是由于互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展、交通工具的不斷便捷、住宿設(shè)施充分、不受語言限制、游客個性化或者多元化需求、價格等原因，人們有條件較多選擇自由行。同時，游客對于旅游消費需求不再僅僅只限于觀光，而是對旅游目的地的歷史文化內(nèi)涵和當?shù)叵驅(qū)У墓┙o結(jié)構(gòu)有了較高要求。

　　然而，另一方面導(dǎo)游不享有自由執(zhí)業(yè)權(quán)，只能掛靠在旅行社之下，只有得到旅行社的委派，才可以攬活帶團。這種管理體制導(dǎo)致導(dǎo)游與旅行社之間處于不對等地位，大部分導(dǎo)游不是沒有基本工資，就是基本工資太低，也少有保險。這導(dǎo)致導(dǎo)游要保障收入，只能靠拿游客購物的回扣，頻頻引發(fā)導(dǎo)游與游客之間的沖突，引起了社會各界關(guān)注。

　　陳乾康表示，導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)從供給側(cè)提供了一種全新的旅游服務(wù)和產(chǎn)品，有利于激發(fā)我市旅游消費市場潛力。不僅滿足了目前旅游去旅行社化、自主化、散客化的消費需求，也進一步挖掘出更多的個性化的旅游需求。這對于激活存量旅游要素、激發(fā)潛在消費需求都有重要意義。

　　“導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)后，必然導(dǎo)致預(yù)訂導(dǎo)游服務(wù)模式的改變，”陳乾康分析道，但可以預(yù)料的是，不久的將來，導(dǎo)游服務(wù)必定呈現(xiàn)出多種形式并舉模式，而不是一枝獨秀；而且預(yù)訂導(dǎo)游服務(wù)的方式也將線下的和線上的相互融合。預(yù)訂導(dǎo)游提供服務(wù)的模式，歸納起來大概可能出現(xiàn)三種。首先是導(dǎo)游接受旅行社委派，為旅游者提供服務(wù)的模式。這種模式和現(xiàn)有委派模式相比，并沒有什么實質(zhì)的變化，是現(xiàn)有旅行社委派導(dǎo)游經(jīng)營模式的延續(xù)。第二，旅游者還可以通過互聯(lián)網(wǎng)平臺預(yù)訂導(dǎo)游服務(wù)。陳乾康分析道，“只要導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)全面實施，導(dǎo)游服務(wù)公司、導(dǎo)游經(jīng)紀公司等經(jīng)濟實體將應(yīng)運而生，專職從事預(yù)訂和提供導(dǎo)游服務(wù)。第三就是導(dǎo)游自行組團或攬客，但我不主張導(dǎo)游不經(jīng)中介企業(yè)而自行組團或攬客，因為這變相從事了旅行社業(yè)務(wù)，而旅行社業(yè)務(wù)是特許經(jīng)營，責任重大，不是導(dǎo)游個體所能承擔的。如果某一天景點大門外站滿任意攬客的自由執(zhí)業(yè)導(dǎo)游，那會導(dǎo)致旅游管理的失序?！?/p>

　　加強法律監(jiān)管 六個方面的法律法規(guī)制度需要完善

　　□成都市律師協(xié)會旅游交通專業(yè)委員會主任 楊樹林

　　楊樹林在接受記者采訪時表示，導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)試點工作成功與否，最為關(guān)鍵的是，是否有與之相配套的制度設(shè)計?！坝锌茖W完善的配套制度設(shè)計，試點工作就會順利有序，如果制度設(shè)計存在失誤和缺陷，試點工作就難以達到預(yù)期目標。”楊樹林分析道，“我認為有以下六個方面的法律法規(guī)制度需要完善?！?/p>

　　首先需要完善導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)的制度建設(shè)。允許導(dǎo)游的自由執(zhí)業(yè)本是一件好事，給導(dǎo)游服務(wù)市場增加了活力，但導(dǎo)游執(zhí)業(yè)自由必須建立在完善的配套措施的前提下。在建立的制度中，必須包括旅游主管部門對于導(dǎo)游服務(wù)違規(guī)行為的約束制度、對導(dǎo)游違法違規(guī)行為的制裁機制、嚴重違法違規(guī)導(dǎo)游的退出機制、導(dǎo)游人員的保障機制、導(dǎo)游經(jīng)紀公司的運行機制等。

　　其次，必須建立強有力的導(dǎo)游協(xié)會。應(yīng)當參照境外導(dǎo)游管理經(jīng)驗，成立并完善導(dǎo)游自我約束的管理機構(gòu)，即成立導(dǎo)游協(xié)會。導(dǎo)游協(xié)會既是導(dǎo)游的娘家，維護導(dǎo)游的合法權(quán)益，提升導(dǎo)游服務(wù)水平;也是導(dǎo)游的“婆婆”，對于導(dǎo)游具有絕對的權(quán)威。導(dǎo)游協(xié)會除了對導(dǎo)游違法違規(guī)服務(wù)行為不具備行政處罰權(quán)力外，可以對違法違規(guī)導(dǎo)游的職業(yè)生涯具有生殺大權(quán)，使得導(dǎo)游協(xié)會成為管理導(dǎo)游行之有效的日常機構(gòu)。

　　“我認為建立導(dǎo)游責任保險制度也是必不可少的。”楊樹林告訴記者，鑒于自由執(zhí)業(yè)的導(dǎo)游必須承擔無限責任的現(xiàn)狀，防止糾紛后導(dǎo)游沒有能力賠償情況的發(fā)生，國家應(yīng)當建立導(dǎo)游責任保險的強制規(guī)定，通過保險制度來化解導(dǎo)游執(zhí)業(yè)中可能承擔的風險和責任。另外，是否可以借用旅行社服務(wù)質(zhì)量保證金的制度，加強對導(dǎo)游的日常監(jiān)管，也值得作進一步的研究和探討。

　　同時，楊樹林認為旅游主管部門引導(dǎo)旅游者理性消費過程中，要特別注重關(guān)注兩個方面的內(nèi)容：第一，引導(dǎo)旅游者在預(yù)訂導(dǎo)游服務(wù)時，和導(dǎo)游或者提供導(dǎo)游的企業(yè)簽訂詳盡的書面服務(wù)合同，明確雙方的權(quán)利義務(wù)，并約定違約責任。第二，將文明旅游內(nèi)容納入旅游服務(wù)合同中，減少旅游服務(wù)糾紛的發(fā)生。

　　此外，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)評價機制的優(yōu)勢和作用。通過引進互聯(lián)網(wǎng)第三方評價機制，由旅游者對導(dǎo)游服務(wù)作出評價，直接影響并決定導(dǎo)游的生存和發(fā)展，約束導(dǎo)游行為，也有助于形成導(dǎo)游優(yōu)勝劣汰的良好氛圍。

　　最后，楊樹林表示在完善監(jiān)管制度的基礎(chǔ)上，各級旅游主管部門必須加大力度，不論監(jiān)管存在多大的阻力和困難，對所有導(dǎo)游，包括自由執(zhí)業(yè)之后導(dǎo)游的違法違規(guī)服務(wù)行為、導(dǎo)游變相從事包價旅游服務(wù)行為實施監(jiān)管，確保導(dǎo)游服務(wù)行為的規(guī)范性。

　　本報記者 程怡欣 攝影 謝明剛