2月21日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）正式發(fā)布。該文件也是中央城市工作會(huì)議的配套文件。

　　中央之所以空前重視城市工作，在于我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過(guò)了50%（根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口77116萬(wàn)人，占總?cè)丝诒戎貫?6.1%），城市集中了大部分生產(chǎn)要素，中國(guó)已從“農(nóng)村社會(huì)”邁入“城市社會(huì)”，城市工作與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)度，遠(yuǎn)比過(guò)去農(nóng)村人口占主體時(shí)要緊密得多，因此城市發(fā)展的理念亟須改革完善。

　　如果說(shuō)上世紀(jì)70年代末發(fā)軔于農(nóng)村的改革實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)力的初次解放，那么在城鎮(zhèn)化率過(guò)半后，城市的改革則事關(guān)生產(chǎn)力能否獲得再次解放。這在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)維持在合理區(qū)間運(yùn)行已成首要調(diào)控目標(biāo)的今天，意義尤為重大。毫無(wú)疑問(wèn)，城市是今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期里經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略高地。中央以最高層次決策來(lái)謀劃城市發(fā)展問(wèn)題，這是很有深意的，因?yàn)楦愫昧顺鞘邪l(fā)展，中國(guó)的發(fā)展問(wèn)題就會(huì)解決一大半。

　　然而，目前城市工作還遠(yuǎn)不能支持發(fā)展需求。一方面，盡管名義城鎮(zhèn)化率已達(dá)到56%，但城鎮(zhèn)化的質(zhì)量還比較低，如果以“人的城鎮(zhèn)化”標(biāo)準(zhǔn)考核，實(shí)際城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于50%。目前，特大城市面臨人口過(guò)剩、資源短缺和盲目“攤大餅”等問(wèn)題，而中小城市的轉(zhuǎn)型升級(jí)卻遭遇了人口流失的困境。在這樣的形勢(shì)下，中央提出“加強(qiáng)城市工作”顯然具有重大戰(zhàn)略意義。

　　綜合而言，未來(lái)城市發(fā)展有如下幾個(gè)問(wèn)題值得重視：

　　第一，在城市發(fā)展觀念上，中央強(qiáng)調(diào)要認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展指導(dǎo)思想。相比于過(guò)去以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為核心的快速城鎮(zhèn)化，尊重城市發(fā)展規(guī)律無(wú)疑是對(duì)的。城市是非常復(fù)雜的系統(tǒng)，依據(jù)功能定位、發(fā)展定位的不同而具有不同的發(fā)展路徑。從這層意義上講，強(qiáng)調(diào)“順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律”，首先要調(diào)整的是城市發(fā)展理念，其次是根據(jù)城市規(guī)律來(lái)規(guī)劃和布局城市發(fā)展。未來(lái)的城市規(guī)劃，是融合了經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、空間、社會(huì)學(xué)等多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域的綜合規(guī)劃，需要更加的客觀科學(xué)。

　　第二，在城市發(fā)展方向上，更加尊重人本和自然?！耙匀藶楸尽?、“公眾參與”等字眼不斷出現(xiàn)在行文中，“十三五”規(guī)劃建議也提出“要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，這意味著未來(lái)的城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，都需更加的人性化。只有通過(guò)科學(xué)的以人為本的管理思路，才能發(fā)揮城市發(fā)展的應(yīng)有效用。而與人性化相呼應(yīng)的是尊重自然。此次《意見(jiàn)》提出了“讓城市更自然、更生態(tài)、更有特色”。從城市發(fā)展的角度來(lái)看，城市發(fā)展到一定階段，會(huì)有一個(gè)“再生態(tài)化”的過(guò)程。當(dāng)前，國(guó)家高度重視生態(tài)文明建設(shè)，大力推動(dòng)生態(tài)紅線(xiàn)保護(hù)、海綿城市建設(shè)等一系列重大的生態(tài)戰(zhàn)略，對(duì)于處于工業(yè)化中后期的地區(qū)，尤其是大城市來(lái)講，一場(chǎng)“再生態(tài)化”革命即將開(kāi)啟。

　　第三，在未來(lái)城市發(fā)展藍(lán)圖中，“特色”也是最鮮明的關(guān)鍵詞之一?！兑庖?jiàn)》強(qiáng)調(diào)要著力塑造城市特色風(fēng)貌，提出建筑八字方針“適用、經(jīng)濟(jì)、綠色、美觀”，明確要求地方應(yīng)拒絕“大洋怪”建筑?？梢哉f(shuō)，塑造城市特色、守護(hù)城市記憶，是推進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要精神動(dòng)力。城市特色是歷史與現(xiàn)實(shí)的融合，是傳統(tǒng)與現(xiàn)代的交匯，是物質(zhì)文明與精神文明的邂逅，貫穿于城市總體風(fēng)貌之中，體現(xiàn)在市井生活之中。而科學(xué)的規(guī)劃與設(shè)計(jì)，則是留住城市特色的關(guān)鍵。因此，厘清城市規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)的思路，才能預(yù)防與杜絕“千城一面”的現(xiàn)象。

　　第四，城市群發(fā)展將成為未來(lái)城市化發(fā)展的重點(diǎn)。中央提出，要以城市群為主體形態(tài)，優(yōu)化提升東部城市群，在中西部地區(qū)培育發(fā)展一批城市群、區(qū)域性中心城市。中央希望以更具有全局性的城市發(fā)展思路，通過(guò)在空間上更有帶動(dòng)作用的城市群發(fā)展，改變過(guò)去單一的點(diǎn)狀城市發(fā)展，更多對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)形成帶動(dòng)作用。要形成健康的城市群，不僅僅是基礎(chǔ)設(shè)施的聯(lián)通，更重要的是產(chǎn)業(yè)方面的協(xié)同發(fā)展和錯(cuò)位發(fā)展，這就要求各地方政府梳理自身發(fā)展的資源稟賦，明確比較優(yōu)勢(shì)，才能免于城市之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，利于協(xié)同發(fā)展。

　　第五，注重提高城市工作的系統(tǒng)性?！兑庖?jiàn)》強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)，指出未來(lái)違反城市規(guī)劃將被嚴(yán)肅追責(zé)，并明確我國(guó)將原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)，嚴(yán)控開(kāi)發(fā)區(qū)和城市新區(qū)設(shè)立。近年來(lái)，我國(guó)各地在通過(guò)新城建設(shè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中暴露出盲目求快、資源浪費(fèi)、過(guò)度擴(kuò)張等問(wèn)題，使得城市擴(kuò)張規(guī)模嚴(yán)重超出了可吸納的人口數(shù)量。數(shù)據(jù)顯示，1990年到2010年，我國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積從12252.9平方公里擴(kuò)大到40533.8平方公里，將近每10年擴(kuò)大一倍。但與之相比，人口城鎮(zhèn)化的增速卻相形見(jiàn)絀。面對(duì)這種情況，迫切需要城市規(guī)劃中指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變。

　　第六，對(duì)城市發(fā)展工作的重視將對(duì)深刻影響房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。《意見(jiàn)》提出了未來(lái)深化城鎮(zhèn)住房制度改革的兩大方向，即以政府為主保障困難群體基本住房需求，以市場(chǎng)為主滿(mǎn)足居民多層次住房需求。顯然，這可能對(duì)中國(guó)今后的新型城鎮(zhèn)化下半場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)的市場(chǎng)容量、房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展空間，以及如何在城市發(fā)展中體現(xiàn)供給側(cè)改革等方面，都會(huì)產(chǎn)生重要的影響。

　　雖然中國(guó)未來(lái)城市發(fā)展方向已經(jīng)明確，但是目前城市工作依然千頭萬(wàn)緒。比如，城市房地產(chǎn)去庫(kù)存，涉及下游鋼鐵、水泥、玻璃、電解鋁等數(shù)十個(gè)產(chǎn)業(yè)能否“去粗取精”，找到既維護(hù)產(chǎn)業(yè)景氣度和適當(dāng)就業(yè)率，又順應(yīng)低碳發(fā)展、城市空氣治理的基準(zhǔn)產(chǎn)能；優(yōu)化城市功能和空間布局，涉及產(chǎn)業(yè)能否合理轉(zhuǎn)移、城市發(fā)展空間能否拓展；提升城市管理水平，涉及城市居民的生活質(zhì)量能否提高，消費(fèi)潛力能否挖掘出來(lái)等問(wèn)題。這些是城市工作應(yīng)該強(qiáng)化的方面。特別是在當(dāng)下的轉(zhuǎn)型關(guān)口，城市工作需要做到既能保證適度增長(zhǎng)，又要提升發(fā)展質(zhì)量，還要起到撬動(dòng)個(gè)稅、房產(chǎn)稅等財(cái)稅制度的改革進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)這種平衡，絕非易事。

　　尤為值得一提的是，要警惕城市發(fā)展投融資的過(guò)度與失衡。當(dāng)前，地方債已然進(jìn)入償債高峰期，如何在清理存量債務(wù)、化解地方債風(fēng)險(xiǎn)和滿(mǎn)足地方政府的合理融資需求之間取得平衡，對(duì)政府和市場(chǎng)而言都面臨很大的挑戰(zhàn)。在“新常態(tài)”經(jīng)濟(jì)下，面對(duì)當(dāng)前“一帶一路”、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，如何解決地方政府投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的資金缺口問(wèn)題，逐步推進(jìn)市政債券的發(fā)行，建立地方政府市場(chǎng)化的投融資機(jī)制，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理等相關(guān)制度值得深入探討。（周子勛）