據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)沒(méi)有勞動(dòng)能力，沒(méi)有生活來(lái)源，沒(méi)有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人（簡(jiǎn)稱“三無(wú)”）的特困人員，多達(dá)580余萬(wàn)人。此外，徘徊在“三無(wú)”邊緣而沒(méi)有統(tǒng)計(jì)在內(nèi)的特困群眾，尚無(wú)確數(shù)。如何救助特困人群，已成為我國(guó)扶貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)任務(wù)，更是關(guān)系全面建成小康社會(huì)目標(biāo)達(dá)成的關(guān)鍵步驟。

　　應(yīng)救盡救，應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)：政府職責(zé)義不容辭

　　2014年5月，國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》實(shí)施，提出將農(nóng)村五保戶、城市“三無(wú)”群眾作為“特困供養(yǎng)人員”進(jìn)行專門保障。截至2014年10月，全國(guó)農(nóng)村五保人數(shù)為531.8萬(wàn)人，享受城市居民最低生活保障的“三無(wú)”群眾51.8萬(wàn)人。

　　中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授、中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)社會(huì)救助分會(huì)副會(huì)長(zhǎng)左停說(shuō)，當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)中高速增長(zhǎng)新常態(tài)，而以現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化為特征的社會(huì)轉(zhuǎn)型仍未完成，“三無(wú)”特困人群在經(jīng)濟(jì)上沒(méi)有收入來(lái)源和勞動(dòng)能力、社會(huì)心理上缺少基本的家庭照料和生理上老幼殘疾，屬于我們社會(huì)中最困難的群體。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)先后建立起農(nóng)村五保供養(yǎng)、城市“三無(wú)”人員救濟(jì)和福利院供養(yǎng)制度，城鄉(xiāng)特困人員基本生活得到了保障。然而，由于目前特困人員供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)基本來(lái)源于地方政府一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，而中央財(cái)政轉(zhuǎn)移在東、中、西部地區(qū)比例不同，導(dǎo)致地方政府支付水平參差不齊，特困供養(yǎng)對(duì)象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)水平也差異很大。

　　“目前，各省份對(duì)特困供養(yǎng)對(duì)象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在差異?！弊笸Ｕf(shuō)，例如青海省將困境兒童（即“事實(shí)上無(wú)人撫養(yǎng)兒童”）納入特困人員供養(yǎng)范疇，湖南省尚未將困境兒童納入特困人員供養(yǎng)范疇，僅涵蓋在最低生活保障制度內(nèi)。

　　集中供養(yǎng)率不足1/3：特困人員生存現(xiàn)狀堪憂

　　在江西一家縣級(jí)養(yǎng)老院，80多歲的袁奶奶經(jīng)常摔倒住院。作為農(nóng)村五保老人，盡管袁奶奶的住院費(fèi)用政府全包，但住院期間的護(hù)理費(fèi)敬老院沒(méi)有辦法承擔(dān)，醫(yī)院的護(hù)工太貴請(qǐng)不起，只能發(fā)動(dòng)院內(nèi)的老人去照料。

　　據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，全國(guó)平均每13名集中供養(yǎng)的“五?！睂?duì)象僅擁有1名工作人員。人員設(shè)施不足、維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足等因素導(dǎo)致很多農(nóng)村老人無(wú)依無(wú)靠、不救不活。

　　目前，我國(guó)特困人員救助供養(yǎng)形式分為在家分散供養(yǎng)和在當(dāng)?shù)氐墓B(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)。盡管全國(guó)3萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已基本實(shí)現(xiàn)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自建（或幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共建）有一個(gè)特困老人供養(yǎng)機(jī)構(gòu)、每地（市）建有一個(gè)特困兒童供養(yǎng)機(jī)構(gòu)和重癥殘疾人供養(yǎng)機(jī)構(gòu)。截至2014年底，全國(guó)有面向供養(yǎng)老人和殘疾人的床位數(shù)3934390張、面向收留兒童的床位數(shù)102174張，擁有服務(wù)人員260余萬(wàn)。可現(xiàn)實(shí)卻是我國(guó)特困人員集中供養(yǎng)率不到1/3。

　　“敬老院里低齡老人照顧高齡老人是一種理想模式，但是由于條件有限、額外勞動(dòng)，導(dǎo)致有些低齡老人不愿意住進(jìn)養(yǎng)老院?！币晃换鶎庸B(yǎng)機(jī)構(gòu)的工作人員告訴記者，而且，由于護(hù)理力量不足，失能和未失能老人在集中供養(yǎng)意愿上結(jié)構(gòu)性失衡，那些真正失能、需要照料的老人往往被拒之門外?！?

　　創(chuàng)新管理：讓“精準(zhǔn)扶貧”早日造福特困人群

　　專家認(rèn)為，從貧困深度來(lái)看，特困群體的貧窮困難程度最深，只能依靠政府的“兜底”來(lái)保障其基本生活、醫(yī)療和住房需求，而且挑戰(zhàn)更大的，對(duì)這部分群體不是簡(jiǎn)單的轉(zhuǎn)移支付就能解決他們的需求，他們中的相當(dāng)部分還需要具體的生活照料服務(wù)。這也是精準(zhǔn)扶貧的應(yīng)有之義。

　　2015年下半年，青海省決定在黃南、果洛、玉樹(shù)和海南藏族自治州開(kāi)展農(nóng)牧區(qū)困難老人代養(yǎng)服務(wù)試點(diǎn)工作。代養(yǎng)服務(wù)的主體是縣級(jí)人民政府民政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，通過(guò)向社會(huì)力量購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的方式，委托第三方為農(nóng)牧區(qū)困難老年人提供的基本居家養(yǎng)老服務(wù)，包括以日間探視為主要內(nèi)容的日間照料服務(wù)，以幫助老年人餐飲或代為購(gòu)買餐料為主要內(nèi)容的助餐服務(wù)等。

　　這種創(chuàng)新管理方式打破了分散供養(yǎng)的特困人群長(zhǎng)期處于棄養(yǎng)、半棄養(yǎng)狀態(tài)的困局。左停認(rèn)為，政府應(yīng)積極試驗(yàn)社區(qū)分散供養(yǎng)或第三方寄養(yǎng)等模式，形成可考核的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。在有條件的社區(qū)，應(yīng)通過(guò)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)滿足其基本的日常生活照料服務(wù)需求。

　　但是，專家強(qiáng)調(diào)，社會(huì)管理創(chuàng)新的前提是投入保障。國(guó)家對(duì)于特困人員救助供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)早已作出規(guī)定，一般為當(dāng)?shù)厝司钕M(fèi)支出的80％左右。但實(shí)際上我國(guó)大部分地區(qū)尚未達(dá)標(biāo)，不少地方供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)甚至只有當(dāng)?shù)厝司钕M(fèi)支出的30％多。

　　《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見(jiàn)》不僅對(duì)資金保障的各級(jí)政府職責(zé)明文列出，也對(duì)社會(huì)參與提出方向引導(dǎo)。