“實(shí)踐中，由于審計(jì)監(jiān)督存在的一些問題，大大制約著全國(guó)審計(jì)工作作用的整體統(tǒng)籌發(fā)揮。”近日，權(quán)威人士在接受《瞭望》新聞周刊采訪時(shí)表示，日前印發(fā)的《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及相關(guān)配套文件，瞄準(zhǔn)了實(shí)行審計(jì)全覆蓋、探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革和推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)三大重點(diǎn)。

　　這份旨在破除審計(jì)監(jiān)督體制機(jī)制障礙的文件的正式印發(fā)，是落實(shí)十八屆四中全會(huì)《決定》和去年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》精神，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用而推出的改革舉措。

　　目前，在覆蓋面方面，由于人力資源不足，我國(guó)每年實(shí)際審計(jì)的中央一級(jí)預(yù)算單位不到20%，抽查的二、三級(jí)預(yù)算單位不到10%。實(shí)際審計(jì)的資金量平均不到被審計(jì)單位資金總量的三分之一。

　　獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)難有保障是又一短板?，F(xiàn)在，省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行地方政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制，使得地方審計(jì)機(jī)關(guān)在揭露、查處違法違規(guī)問題和提出處理意見時(shí)，不得不聽命于地方政府的領(lǐng)導(dǎo)。

　　職業(yè)保障機(jī)制不健全，骨干人才大量流失也是審計(jì)亟待解決的難題。加之職業(yè)準(zhǔn)入和任職資格等制度未建立，地方審計(jì)機(jī)關(guān)一線人員尤其是專業(yè)骨干人員偏少，有的不具備從事審計(jì)業(yè)務(wù)工作能力。一些基層審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障不足，有的審計(jì)期間還靠被審計(jì)單位解決交通和食宿問題。

　　審計(jì)署黨組成員、法規(guī)司司長(zhǎng)劉正均對(duì)記者表示，這次改革在審計(jì)干部管理、經(jīng)費(fèi)的保障、審計(jì)人員的準(zhǔn)入、審計(jì)的技術(shù)方法、審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用等方面，都做了比較大的調(diào)整，“主要還是為了保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，更好地發(fā)揮審計(jì)保障重大政策部署落實(shí)的作用，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全?！?

　　權(quán)威人士也表示，“這些制度的實(shí)施，能更好地滿足當(dāng)前審計(jì)監(jiān)督的迫切需要，對(duì)于推動(dòng)審計(jì)事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，健全完善中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度也具有重要意義。到2020年，將基本形成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制?！?

　　讓審計(jì)陽光照進(jìn)每個(gè)角落

　　此次改革意見明確提出，堅(jiān)持黨政同責(zé)、同責(zé)同審，對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。此次發(fā)布的文件中的諸多措施都圍繞這一目標(biāo)來確定和設(shè)計(jì)。實(shí)行審計(jì)全覆蓋也是十八屆四中全會(huì)對(duì)審計(jì)監(jiān)督提出的新要求。

　　新形勢(shì)下，審計(jì)工作面臨著越來越艱巨的任務(wù)。中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政府審計(jì)研究中心主任蔡春對(duì)《瞭望》新聞周刊表示，相較于使用財(cái)政資金的300多萬個(gè)單位，審計(jì)力量嚴(yán)重不足。不僅如此，目前全國(guó)9萬多名審計(jì)人員中，占比80%的7萬多名人員分布在2800多個(gè)縣市，監(jiān)督力量分散。

　　具體到審計(jì)覆蓋面上，目前每年實(shí)際審計(jì)的中央一級(jí)預(yù)算單位不到20%，抽查的二、三級(jí)預(yù)算單位不到10%。2008年以來僅對(duì)國(guó)資委和財(cái)政部監(jiān)管的118戶中央企業(yè)中的57戶進(jìn)行過審計(jì)，對(duì)中央部委所屬的94家企業(yè)基本上從未進(jìn)行過審計(jì)，對(duì)國(guó)有企業(yè)境外（不含香港、澳門）機(jī)構(gòu)和投資從未審計(jì)過，境外國(guó)有資產(chǎn)尚處于監(jiān)督真空之中。距離全覆蓋還有較大差距?！斑@些狀況嚴(yán)重影響了國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的水平?！辈檀赫f。

　　從審計(jì)實(shí)踐看，審計(jì)署審計(jì)科研所副所長(zhǎng)劉力云對(duì)本刊表示，在審計(jì)機(jī)關(guān)開展的財(cái)政各類專項(xiàng)資金審計(jì)中，由于專項(xiàng)資金的管理使用涉及層級(jí)多、線長(zhǎng)面廣，由各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)分段監(jiān)督，容易出現(xiàn)疏漏，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)一項(xiàng)專項(xiàng)資金進(jìn)行全面徹底的審計(jì)。

　　基于上述現(xiàn)狀，《框架意見》明確提出要實(shí)行審計(jì)全覆蓋，《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》又提出了實(shí)行審計(jì)全覆蓋的具體措施與路徑，初步構(gòu)建了實(shí)行審計(jì)全覆蓋的相關(guān)制度安排與相應(yīng)的制度及策略保障。

　　一是加強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃統(tǒng)籌，在摸清審計(jì)對(duì)象底數(shù)的基礎(chǔ)上，建立分行業(yè)、分領(lǐng)域?qū)徲?jì)對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)，分類確定審計(jì)重點(diǎn)和審計(jì)頻次，編制中長(zhǎng)期審計(jì)項(xiàng)目規(guī)劃和年度計(jì)劃時(shí)，既突出年度審計(jì)重點(diǎn)，又保證在一定周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

　　二是整合各層級(jí)審計(jì)資源，開展涉及全局或行業(yè)性的重點(diǎn)資金和重大項(xiàng)目全面審計(jì)，集中力量、重點(diǎn)突破，對(duì)熱點(diǎn)難點(diǎn)問題進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，揭示普遍性、典型性問題，達(dá)到以點(diǎn)促面的效果。

　　三是建立審計(jì)成果和信息共享機(jī)制，加強(qiáng)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)、不同審計(jì)項(xiàng)目之間的溝通交流，實(shí)現(xiàn)審計(jì)成果和信息及時(shí)共享。

　　適應(yīng)這一任務(wù)的需要，強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成為重要舉措。改革意見明確提出，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的統(tǒng)籌和管理，合理配置審計(jì)資源，省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃要報(bào)審計(jì)署備案。上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際需要，統(tǒng)籌組織本地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)力量，開展好涉及全局的重大項(xiàng)目審計(jì)。

　　此外，則要求創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法，構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計(jì)工作模式，提高審計(jì)能力、質(zhì)量和效率，擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督的廣度和深度。

　　保障獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)

　　探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革是本次改革的又一重點(diǎn)。這也是十八屆四中全會(huì)對(duì)審計(jì)工作作出的明確部署?！犊蚣芤庖姟泛团涮孜募?，選擇部分省（市）開展省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革試點(diǎn)，加強(qiáng)省級(jí)黨委、政府對(duì)本地區(qū)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)。

　　在研究人士看來，此舉的核心要義在于，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。

　　北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院院長(zhǎng)秦榮生對(duì)《瞭望》新聞周刊指出，目前，我國(guó)省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行的是地方政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制，這種體制存在明顯的不足和自身難以克服的缺陷，難以保障省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。

　　在秦榮生看來，地方審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部管理、人員編制、職務(wù)升遷等，都主要受制于地方政府；地方審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)來源、人員工資福利、獎(jiǎng)懲，都主要由地方政府決定。在這種雙重領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)體制下，地方審計(jì)機(jī)關(guān)在揭露、查處違法違規(guī)問題和提出處理意見時(shí)，不得不聽命于地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)就成為一句空話。

　　一位地方審計(jì)人員也對(duì)本刊表達(dá)了對(duì)這一改革的期待?！绑w制的不順暢，造成地方審計(jì)之‘痛’?！?dú)立、不受干擾’的審計(jì)理想一直是審計(jì)人的追求?！彼硎荆瑸閷徲?jì)清障搭臺(tái)，尤其需要讓審計(jì)走出體制依附。

　　“省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革，提供了依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的制度保障，體現(xiàn)在審計(jì)機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍管理、經(jīng)費(fèi)保障、審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排等方面，均由省級(jí)管理，有利于審計(jì)機(jī)關(guān)聚焦主業(yè)，減少干擾審計(jì)情況的發(fā)生，進(jìn)一步加大審計(jì)工作力度?！睓?quán)威人士說。

　　獨(dú)立性保障還體現(xiàn)在相關(guān)的機(jī)制安排上。改革意見明確要求，圍繞增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的整體合力和獨(dú)立性，強(qiáng)化全國(guó)審計(jì)工作統(tǒng)籌。加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)干部管理，任免省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)正職，須事先征得審計(jì)署黨組同意；任免省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)副職，須事先征求審計(jì)署黨組的意見。

　　同時(shí)還要建立健全履行法定審計(jì)職責(zé)保障機(jī)制。確保審計(jì)工作不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，做到凡是涉及管理、分配、使用公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的部門、單位和個(gè)人，都接受審計(jì)、配合審計(jì)。對(duì)拒不接受審計(jì)監(jiān)督，阻撓、干擾和不配合審計(jì)工作，或威脅恐嚇、打擊報(bào)復(fù)審計(jì)人員的，要依紀(jì)依法查處。

　　打造一支能打勝仗的審計(jì)鐵軍

　　推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)也被擺在審計(jì)制度改革的重要位置。改革方向是，結(jié)合審計(jì)職業(yè)的性質(zhì)特點(diǎn)，建立適應(yīng)審計(jì)工作需要的審計(jì)人員分類管理制度，設(shè)置審計(jì)專業(yè)技術(shù)類職位和綜合管理類職位，建立審計(jì)專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職務(wù)序列，完善審計(jì)人員選任機(jī)制、問責(zé)機(jī)制和職業(yè)保障機(jī)制。

　　權(quán)威人士為《瞭望》新聞周刊解讀指出，這是強(qiáng)化審計(jì)干部隊(duì)伍建設(shè)，提升審計(jì)能力和水平的重要舉措。

　　在他看來，審計(jì)人員的專業(yè)勝任能力是有效履行審計(jì)法定職責(zé)的基礎(chǔ)。當(dāng)前，國(guó)家對(duì)審計(jì)工作的新要求、審計(jì)形勢(shì)任務(wù)的深刻變化，都對(duì)審計(jì)人員的專業(yè)勝任能力提出了新的更高要求。審計(jì)職業(yè)化建設(shè)重點(diǎn)就是要加強(qiáng)審計(jì)專業(yè)化建設(shè)。

　　但從實(shí)際情況看，目前，審計(jì)機(jī)關(guān)公務(wù)員中審計(jì)人員、綜合管理人員均按照綜合管理類公務(wù)員進(jìn)行管理，沒有按照審計(jì)工作運(yùn)行規(guī)律和審計(jì)監(jiān)督的需要進(jìn)行資格條件管理和職責(zé)劃分，導(dǎo)致職責(zé)不明、權(quán)責(zé)不清、可以有效履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的審計(jì)力量不足，不能適應(yīng)國(guó)家對(duì)審計(jì)工作的要求以及現(xiàn)代審計(jì)專業(yè)性、綜合性、復(fù)雜性的特點(diǎn)。

　　中國(guó)人事科學(xué)研究院研究員吳江認(rèn)為，審計(jì)發(fā)展到現(xiàn)在，已經(jīng)具有了特殊的職業(yè)屬性，因此也才會(huì)提出職業(yè)化的安排。獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)力的核心，不僅包括是否賦予獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督權(quán)，而且也包括獨(dú)立審計(jì)的能力。

　　一位熟悉審計(jì)工作的人士告訴本刊記者，當(dāng)前，在基層審計(jì)機(jī)關(guān)，一些經(jīng)驗(yàn)豐富的老審計(jì)人員由于職務(wù)晉升無望，存在消極怠工，得過且過，當(dāng)起“甩手掌柜”的現(xiàn)象；也有些審計(jì)人員業(yè)務(wù)能力十分突出，工作成績(jī)顯著，但不善于人際溝通，領(lǐng)導(dǎo)能力欠缺，同時(shí)受限于非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)限制，往往出現(xiàn)心灰意冷、意志消沉的情形，等等。

　　“審計(jì)人員本來是走技術(shù)路線，越有技術(shù)、越有經(jīng)驗(yàn)，越是希望他在專業(yè)上發(fā)揮作用，可是他沒有晉升途徑了，他只有去當(dāng)科長(zhǎng)、當(dāng)處長(zhǎng)，只有當(dāng)行政領(lǐng)導(dǎo)才有前途，這不符合其成長(zhǎng)規(guī)律?！眳墙硎荆珓?wù)員里設(shè)置專業(yè)技術(shù)類正是有這樣的考慮。建立審計(jì)專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職務(wù)序列有助于打破“天花板”現(xiàn)象，豐富審計(jì)人員的職業(yè)發(fā)展路徑選擇。（記者王仁貴）