徐偉平

　　近年來，盡管國家不斷加大糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)扶持力度，但種糧農(nóng)民收益增速不高、主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的問題依然存在，影響到農(nóng)民種糧和地方政府發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性。在新形勢(shì)下，保障主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)能力和農(nóng)民種糧積極性更為重要。開展糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制研究，通過建立長效利益補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)糧食主產(chǎn)區(qū)可持續(xù)發(fā)展，對(duì)保障國家糧食安全意義重大。

　　糧食主產(chǎn)區(qū)為國家糧食安全做出了重要貢獻(xiàn)

　　近年來，由于糧食生產(chǎn)政策不斷向好，糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食播種面積不斷增加，糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)量持續(xù)增長。2013年，十三個(gè)糧食主產(chǎn)省糧食作物播種面積占全國的71.7%，糧食產(chǎn)量占全國的76.0%；七個(gè)主銷省糧食播種面積占全國的5.4%，糧食產(chǎn)量占全國的5.5%。主產(chǎn)區(qū)為我國糧食安全做出了重大貢獻(xiàn)。

　　現(xiàn)有糧食支持政策尚不足以滿足農(nóng)民增收的需要

　?。ㄒ唬﹪壹Z食支持政策較好地促進(jìn)了主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)，但種糧效益較低。改革開放以來，主產(chǎn)省糧食產(chǎn)量比重一直高于其播種面積比重，且近年來差距逐漸擴(kuò)大。2005年差距不到1個(gè)百分點(diǎn)，2013年擴(kuò)大到4個(gè)百分點(diǎn)以上，國家糧食支持政策較好地促進(jìn)了糧食生產(chǎn)，主產(chǎn)區(qū)糧食單產(chǎn)高于全國平均水平。但糧食主產(chǎn)區(qū)第一產(chǎn)業(yè)的增加值低于全國平均水平。2001-2012年主產(chǎn)區(qū)第一產(chǎn)業(yè)增加值占全國的比重為63-68%，始終低于其糧食產(chǎn)量比重，2007年以后差距更是加大到8-9個(gè)百分點(diǎn)，糧食主產(chǎn)區(qū)種糧效益較低。

　?。ǘ┲鳟a(chǎn)區(qū)農(nóng)戶家庭經(jīng)營純收入是農(nóng)民收入的重要來源，但補(bǔ)貼性收入對(duì)增收貢獻(xiàn)率低于全國平均水平，種糧補(bǔ)貼有待進(jìn)一步提高。2001年以來，主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶家庭經(jīng)營純收入占總收入的比重高于全國平均水平3-5個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)增收的貢獻(xiàn)率明顯高于全國平均水平，是農(nóng)民收入的重要來源。主產(chǎn)區(qū)對(duì)國家糧食安全貢獻(xiàn)大，但多年來主產(chǎn)省獲得的補(bǔ)貼收入比重低于全國均值，應(yīng)大幅度提高對(duì)主產(chǎn)區(qū)的種糧補(bǔ)貼。

　?。ㄈ┮?guī)?；?jīng)營是種糧農(nóng)民增加收入的重要途徑。課題組對(duì)遼寧、吉林、黑龍江三省部分地區(qū)農(nóng)民收入情況進(jìn)行了問卷調(diào)查。結(jié)果表明：（1）外出務(wù)工并非農(nóng)戶的主要收入。（2）養(yǎng)殖業(yè)是農(nóng)戶種糧收入的補(bǔ)充。（3）規(guī)?；?jīng)營是增加農(nóng)民收入的重要途徑。

　　糧食主產(chǎn)區(qū)為國家糧食安全所做貢獻(xiàn)越大，承受負(fù)擔(dān)越重

　?。ㄒ唬┘Z食生產(chǎn)凈利潤沒有得到明顯提高，有些省份甚至出現(xiàn)了下降。2008年十三個(gè)主產(chǎn)省的口糧生產(chǎn)畝均凈利潤為每畝199.6元，2012年僅上漲到233.9元，2013年則下跌到121.5元。

　?。ǘ└剌^國有建設(shè)用地凈利潤的差距逐年拉大。2008年十三個(gè)主產(chǎn)省耕地較國有建設(shè)用地凈利潤差額為每畝31.5萬元，2011年擴(kuò)大到51.8萬元。

　?。ㄈ┲鳟a(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入水平遠(yuǎn)低于主銷區(qū)。2013年十三個(gè)糧食主產(chǎn)省中只有六個(gè)省的農(nóng)村居民人均純收入高于全國平均水平，另外七個(gè)省區(qū)則低于全國平均水平。而糧食主銷區(qū)的農(nóng)民收入構(gòu)成中，工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入、財(cái)產(chǎn)性收入占比遠(yuǎn)高于主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民各項(xiàng)收入的占比。主銷區(qū)農(nóng)民的收入水平遠(yuǎn)高于主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)不再是主銷區(qū)農(nóng)民收入的首要選擇。

　?。ㄋ模┘Z食大省均為財(cái)政窮省。從近六年糧食主產(chǎn)區(qū)人均財(cái)政收入情況看，除湖北、遼寧和內(nèi)蒙古的人均財(cái)政收入高于全國平均水平外，其余十個(gè)主產(chǎn)省的財(cái)政收入均低于全國平均水平。而糧食主銷區(qū)的財(cái)政狀況要遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于糧食主產(chǎn)區(qū)，七個(gè)主銷省人均財(cái)政收入均高于全國平均水平。

　　我國糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)設(shè)

　?。ㄒ唬├嫜a(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)。利益補(bǔ)償政策應(yīng)以增產(chǎn)與增收并重為目標(biāo)。一是通過促進(jìn)主產(chǎn)區(qū)發(fā)展，增強(qiáng)主產(chǎn)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力，以提高生產(chǎn)潛力保障糧食安全；二是通過促進(jìn)主產(chǎn)區(qū)二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)民增收。

　?。ǘ├嫜a(bǔ)償?shù)脑瓌t。一是區(qū)域利益協(xié)調(diào)的原則。要對(duì)利益受損的主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，以促進(jìn)不同區(qū)域之間的利益協(xié)調(diào)，逐步縮小產(chǎn)銷區(qū)發(fā)展差距。二是社會(huì)福利帕累托改進(jìn)的原則。在占補(bǔ)平衡的前提下，通過利益補(bǔ)償，使承擔(dān)糧食安全保障任務(wù)的主產(chǎn)區(qū)獲得收益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體福利的增加。三是中央政府主導(dǎo)，多主體參與的原則。包括政府、消費(fèi)者、企業(yè)和社會(huì)組織在內(nèi)的多個(gè)市場(chǎng)主體都應(yīng)參與到糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建中來。中央政府是當(dāng)前糧食產(chǎn)銷格局的制度設(shè)計(jì)者，是公共利益的代表者，也是公共產(chǎn)品最有效的供給者，應(yīng)該在利益補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建中發(fā)揮主導(dǎo)作用。四是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的原則。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，通過市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，提高利益補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)作效率，降低運(yùn)作成本。五是發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)的原則。根據(jù)糧食安全保障權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，對(duì)主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)者進(jìn)行利益補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，也保證主銷區(qū)有充足的土地用于二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　?。ㄈ┭a(bǔ)償資金來源。一是中央財(cái)政。首先，中央政府是主產(chǎn)區(qū)“超額”承擔(dān)糧食安全保障義務(wù)的制度設(shè)計(jì)者，由于主產(chǎn)區(qū)大量耕地被限制在低效益的糧食生產(chǎn)上，造成主產(chǎn)區(qū)和農(nóng)民利益的損失，所以中央政府需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；其次，糧食生產(chǎn)產(chǎn)生的糧食安全保障效益、社會(huì)文化效益、生態(tài)效益具有明顯的公共產(chǎn)品屬性，其受益者是國家范圍內(nèi)全體社會(huì)成員，對(duì)這種全國性的公共產(chǎn)品，只有由中央政府提供才是最有效率的；再次，中央政府是全體社會(huì)成員的代表，從其社會(huì)屬性上考慮也應(yīng)該是全體社會(huì)成員為這些收益支付成本。總之，從制度設(shè)計(jì)者、提高公共產(chǎn)品供給效率和自身屬性等方面考慮，中央政府應(yīng)作為糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)闹黧w。二是主銷區(qū)財(cái)政。主銷區(qū)糧食產(chǎn)量呈下降趨勢(shì)，但人口增長卻帶來糧食需求量大幅增長。由于區(qū)域內(nèi)糧食無法自給，必須從主產(chǎn)區(qū)調(diào)入糧食才能滿足需求，可以說主銷區(qū)是國家糧食安全最直接的受益者，但主銷區(qū)并未對(duì)獲得的收益支付成本。因此，主銷區(qū)應(yīng)作為糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)闹黧w。三是商品糧消費(fèi)者。作為低糧價(jià)的受益者，商品糧消費(fèi)者應(yīng)成為糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)闹黧w，支付相應(yīng)的成本。

　?。ㄋ模┭a(bǔ)償資金發(fā)放對(duì)象。一是種糧農(nóng)民。種糧農(nóng)民是糧食生產(chǎn)的直接從事者，糧食生產(chǎn)的直接成本由農(nóng)民承擔(dān)。由于政策原因和客觀條件，農(nóng)民只能將耕地的使用范圍限制在糧食生產(chǎn)上，農(nóng)民失去了將耕地用于其他用途獲得更多收入的機(jī)會(huì)。我國當(dāng)前的低糧價(jià)政策，也造成了農(nóng)民收益的損失，而種糧農(nóng)民由于自給自足，無法從糧食消費(fèi)得到這種好處。因此種糧農(nóng)民應(yīng)作為糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)目腕w。二是主產(chǎn)區(qū)政府。自農(nóng)業(yè)稅取消以來，地方財(cái)政的主要來源是二三產(chǎn)業(yè)，由于嚴(yán)格耕地保護(hù)政策的實(shí)施，主產(chǎn)區(qū)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的滯后，一方面導(dǎo)致主產(chǎn)區(qū)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力和勞動(dòng)力吸納能力不足，限制了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平和居民收入水平的提高；另一方面導(dǎo)致政府財(cái)政收入來源不足，政府財(cái)政困難。因此，主產(chǎn)區(qū)政府應(yīng)該是利益補(bǔ)償?shù)目腕w。

　?。ㄎ澹┭a(bǔ)償資金發(fā)放方式。一是按種植面積補(bǔ)貼。補(bǔ)貼額=糧食種植面積×地區(qū)單產(chǎn)均量×單位產(chǎn)量補(bǔ)貼額。優(yōu)點(diǎn)是能調(diào)動(dòng)農(nóng)戶生產(chǎn)的積極性，保證糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定，操作簡單。弊端是不能準(zhǔn)確反映農(nóng)戶土地是否在種植糧食以及農(nóng)戶糧食種植精耕細(xì)作程度、單產(chǎn)量和銷售量。二是按農(nóng)戶糧食產(chǎn)量進(jìn)行補(bǔ)貼。補(bǔ)貼額=糧食種植面積×單產(chǎn)×單位產(chǎn)量補(bǔ)貼額。通過核查糧食種植面積和單產(chǎn)，有助于準(zhǔn)確反映農(nóng)戶土地是否在種植糧食以及農(nóng)戶糧食種植精耕細(xì)作程度、單產(chǎn)量。弊端是行政成本較高，操作不方便，且不利于反映主產(chǎn)區(qū)的糧食銷售情況及其對(duì)主銷區(qū)做出的貢獻(xiàn)。三是按農(nóng)戶糧食銷售量進(jìn)行補(bǔ)貼。補(bǔ)貼額=糧食種植面積×單產(chǎn)×商品率×單位銷售量補(bǔ)貼額。優(yōu)點(diǎn)是有利于促進(jìn)農(nóng)民增加種植面積、增加糧食產(chǎn)量，保證市場(chǎng)供給。但糧食來源渠道不好掌握，銷售價(jià)格、數(shù)量的真實(shí)性核查有難度，同時(shí)還存在糧油加工企業(yè)如何消化收購糧食問題。

　?。ㄕn題承擔(dān)單位：農(nóng)業(yè)部信息中心）