近年來，規(guī)范的城市資本下鄉(xiāng)推動了農業(yè)轉型發(fā)展和提質增效。但同時，部分資本下鄉(xiāng)項目卻走了樣，打起了土地政策的“擦邊球”，戴著修建農業(yè)附屬設施的帽子，卻改變了農地用途和性質，不僅面臨很大的政策、法律風險，也隱含著與農民的利益矛盾。

　　資本下鄉(xiāng)“走了樣”

　　違規(guī)用地風險大

　　在某地近郊，一資本下鄉(xiāng)項目始建于2011年，業(yè)主已累計投入了3000多萬元，重點以特色效益農業(yè)為基礎，配套發(fā)展休閑旅游業(yè)。

　　但業(yè)主張?zhí)煨拢ɑ┙邮懿稍L時，卻向記者表示，自己心里總是“懸吊吊”的、不踏實，原因就在于為了解決項目用地問題，項目以臨時生產用房和農業(yè)附屬設施建設的名義，實際建的是主題餐廳和商業(yè)經營設施，碰到了用地紅線，風險很大。

　　據(jù)了解，這個資本下鄉(xiāng)項目雖然簽的是土地流轉合同，但業(yè)主卻在承包地上建起了房屋。張?zhí)煨抡f：“以前土地都是撂荒的，由于租金比較高，農戶默認了修房的行為，但土地租賃有期限、農地改變用途也違規(guī)，合同到期，農民要求原貌歸還土地該怎么辦？土地執(zhí)法部門來查處，要求拆掉房屋，又該怎么辦，這些我們心里都沒底。”

　　無獨有偶，記者采訪的另一個資本下鄉(xiāng)項目也是“戴”著建農業(yè)附屬設施的帽子，其實搞的是永久經營性建設。項目業(yè)主劉海（化名）說，公司搞休閑垂釣觀光農業(yè)，要想賺錢，廚房、餐廳、住宿設施也是必須配套的。但現(xiàn)在農業(yè)項目用地難，基本批不了建設用地指標，就只能打“擦邊球”。

　　一些基層干部介紹，有的資本下鄉(xiāng)項目為了突破用地限制搞變通，如修建水泥柱，將建筑物從地方騰空，使項目看似滿足政策規(guī)定的建筑不破壞耕作層的要求；有的則修建所謂的陽光餐廳，其中保留一定的綠地、水塘，看起來好像沒有改變土地用途；有的則修建木屋，如果被查處，也可以低成本拆除……這些都是規(guī)避監(jiān)管的慣常做法。

　　用地需求無法滿足

　　資本下鄉(xiāng)有顧慮

　　采訪中，記者發(fā)現(xiàn)，在一些地區(qū)，資本下鄉(xiāng)用地違規(guī)現(xiàn)象之所以多發(fā)，既與項目投入不規(guī)范，為謀取利益故意觸碰用地紅線有關，同時一些合理的配套建設用地需求無法得到滿足，也使部分項目不得不“繞著政策走”。

　　在城市近郊農村，用地資源更是緊缺，不少農業(yè)企業(yè)和專業(yè)合作社就反映，發(fā)展都市農業(yè)，需要建設鄉(xiāng)村旅游、農家樂等配套商業(yè)和服務設施，但目前農業(yè)附屬建設用地緊缺，影響了“一三產業(yè)”互動效應。

　　“搞特色效益農業(yè)，就不能光就農業(yè)說農業(yè)，要發(fā)揮農業(yè)休閑、觀光、旅游等功能，延長產業(yè)鏈、挖掘附加值，都需要建設配套用房和設施，但農業(yè)建設用地管控嚴格，如果觸碰紅線，風險很大?！蔽鞑恳晦r業(yè)企業(yè)公司總經理劉穆（化名）說。

　　在某花卉種植大縣，一家專業(yè)合作社流轉了近200畝土地種植花卉，為了延長花卉保鮮期、錯季銷售，合作社曾打算修建占地2畝的標準化凍庫和附屬用房，但在申請用地需求時，發(fā)現(xiàn)這些設施無法辦理產權證，因為擔心資金投入沒有政策保障，合作社終止了項目建設。

　　記者了解到，根據(jù)相關規(guī)定，農業(yè)結構調整，可以允許在農地上建設一定數(shù)量的臨時生產用房，不辦理產權。但什么是臨時？臨時期限有多長？都沒有明確規(guī)定，各地都在“摸著石頭過河”。隨著農業(yè)投資體量越來越大，用地矛盾可能會越來越多暴露出來。

　　加強農業(yè)用地管理

　　破解法律、政策障礙

　　業(yè)內人士認為，應該加強對工商企業(yè)租賃農戶承包地的監(jiān)管和風險防范，要求各地對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農戶承包地要有明確的上限控制，建立健全資格審查、項目審核、風險保障金制度，對租地條件、經營范圍和違規(guī)處罰等做出規(guī)定。對工商資本租賃農戶承包地要有明確的上限控制，要進行資格審查和項目審查。特別是要防止工商資本下鄉(xiāng)租賃承包地后擅自改變土地農業(yè)用途，搞“非農化”或“圈而不用”，破壞農業(yè)綜合生產能力。

　　在現(xiàn)階段，為城市資本下鄉(xiāng)出臺專門政策十分必要，一方面凸顯政策的“規(guī)范和引導”作用，設定耕地保護、產業(yè)準入、環(huán)境保護、農民利益分配等底線，要求城市資本遵循產業(yè)發(fā)展規(guī)劃要求，明確經營方向，避免資本對小農的擠壓。另一方面，也要在土地、稅收、金融等領域為城市資本規(guī)范下鄉(xiāng)創(chuàng)造條件，聯(lián)動城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)城市資本與農民共建共享共發(fā)展。

　　從具體政策舉措來說，可以在嚴格集體建設用地用途管制政策，嚴格按規(guī)劃批準使用，進行嚴格用地審查，防止資本下鄉(xiāng)借此占田圍地造房，搞變相的房地產開發(fā)、銷售，同時推動城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋，協(xié)調農業(yè)產業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設、土地利用規(guī)劃，明確城市資本下鄉(xiāng)參與各類建設的合理空間，適度考慮農業(yè)項目建設用地合理配套需求，配套合理的建設用地指標，支持都市農業(yè)發(fā)展。