針對(duì)當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)資金整合存在的突出問題，筆者認(rèn)為，要采取切實(shí)有效的措施來推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)資金的整合向縱深發(fā)展。其基本思路可以概括為：以財(cái)政支農(nóng)體制機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效率，按照科學(xué)化、精細(xì)化管理的要求，形成運(yùn)轉(zhuǎn)有序的財(cái)政支農(nóng)資金運(yùn)行管理體制。

　　創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)資金管理體制機(jī)制

　　財(cái)政支農(nóng)資金的整合之所以步履艱難、效果不佳，其癥結(jié)就是我國(guó)行政管理體制改革滯后，機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊過多、職能交叉重復(fù)，現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)資金管理體制不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要所致。因此，要改變目前支農(nóng)資金多部門管理、多頭投放、交叉重復(fù)的現(xiàn)狀，必須要通過全面深化改革來實(shí)現(xiàn)。從優(yōu)化涉農(nóng)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置入手，解決部門職能交叉，效率低下的問題。通過積極穩(wěn)妥實(shí)施農(nóng)口大部制改革，解決職能相近、職責(zé)交叉、相互扯皮現(xiàn)象。堅(jiān)持一件事情原則有一個(gè)上級(jí)部門負(fù)責(zé)，確需多個(gè)部門管理的事項(xiàng)，要明確牽頭部門分清主次責(zé)任，建立部門之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，形成工作合力。在合理劃分各級(jí)涉農(nóng)部門事權(quán)的基礎(chǔ)上，理順上下級(jí)及其部門之間職責(zé)關(guān)系。充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中決定性作用，突出財(cái)政支農(nóng)資金的公益性、公共性、基礎(chǔ)性。財(cái)政支農(nóng)資金要逐步退出經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，轉(zhuǎn)到市場(chǎng)機(jī)制不能或不適于提供的社會(huì)公共需要方面來，逐步提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、文化教育、科技農(nóng)業(yè)、農(nóng)村醫(yī)療、公共設(shè)施和環(huán)境保障等公共需要方面的保障能力。

　　同時(shí)建議以國(guó)務(wù)院的名義出臺(tái)有關(guān)財(cái)政支農(nóng)資金整合的政策性指導(dǎo)文件，成立加強(qiáng)涉農(nóng)資金整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立起中央、省、市、縣上下聯(lián)動(dòng)的支農(nóng)資金整合機(jī)制。以政府預(yù)算收支分類科目和歸口部門管理的原則來理順各方關(guān)系。以預(yù)算制度改革為契機(jī)，對(duì)現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)管理制度進(jìn)行修訂和完善，歸并政府收支分類科目和相關(guān)資金管理辦法。對(duì)已存在互相矛盾和彼此交叉重疊的管理制度，可采取財(cái)政部門牽頭，相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)文的方式，做到性質(zhì)相似的專項(xiàng)資金只有一個(gè)管理辦法，從制度層面上推動(dòng)支農(nóng)資金整合。

　　讓事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)

　　中央的事權(quán)重點(diǎn)應(yīng)放在組織中央有關(guān)部門研究、制定全國(guó)范圍重大農(nóng)業(yè)宏觀政策制定方面，圍繞保障國(guó)家糧食安全、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，縮小城鄉(xiāng)差距、建立城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、增加農(nóng)民收入、推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；制定財(cái)政支農(nóng)資金使用中、長(zhǎng)期規(guī)劃和短期滾動(dòng)跨年度計(jì)劃，以及支農(nóng)項(xiàng)目績(jī)效考核體系指標(biāo)建設(shè)、負(fù)責(zé)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目資金使用效果政策制定，并組織專家對(duì)重大項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督、檢查、驗(yàn)收和考評(píng)，論證財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目事實(shí)使用效果。?。ㄊ校┘?jí)的重點(diǎn)放在本區(qū)域農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)以及農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃布局和短期計(jì)劃實(shí)施安排方面，以及近期財(cái)政支農(nóng)政策和資金使用統(tǒng)籌安排方面，并加強(qiáng)對(duì)支農(nóng)資金的使用監(jiān)管。縣（鄉(xiāng)）兩級(jí)重點(diǎn)放在支農(nóng)項(xiàng)目的實(shí)施方面。

　　對(duì)于事關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性建設(shè)，比如農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，可由中央和省級(jí)地方政府共擔(dān)支出責(zé)任。中央對(duì)此類事項(xiàng)的補(bǔ)助可切塊給地方，省級(jí)地方政府可根據(jù)實(shí)際需要統(tǒng)籌安排使用。對(duì)于農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、區(qū)域性特色產(chǎn)業(yè)，中央可在政策、規(guī)劃上予以指導(dǎo)，資金主要由地方承擔(dān)?？h（市）鄉(xiāng)兩級(jí)政府主要負(fù)責(zé)支農(nóng)工程項(xiàng)目的組織實(shí)施與落實(shí)。要完善財(cái)政支農(nóng)資金的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。大幅度減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方配套資金，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)，屬于地方事務(wù)，且數(shù)額固定的項(xiàng)目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。

　　整合從預(yù)算編制抓起

　　整合財(cái)政支農(nóng)資金必須要從源頭抓起，從中央和省級(jí)做起。要逐步減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付。

　　從預(yù)算編制環(huán)節(jié)進(jìn)行整合，清理、歸并財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金，對(duì)那些性質(zhì)基本相同，用途相近的項(xiàng)目及專項(xiàng)資金進(jìn)行歸并。減少專項(xiàng)種類，擴(kuò)大中央現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金規(guī)模。除實(shí)行中央級(jí)項(xiàng)目管理的資金外，其他項(xiàng)目資金都應(yīng)該實(shí)行“切塊”下達(dá)。中央財(cái)政在下達(dá)支農(nóng)資金時(shí)，原則上只明確資金支持范圍、使用方向及相關(guān)要求，不對(duì)具體項(xiàng)目作要求。加大對(duì)中央農(nóng)口各部門“二次分配”的支農(nóng)資金項(xiàng)目的清理歸并力度，切實(shí)從源頭整合歸并零星分散的支農(nóng)專項(xiàng)，結(jié)合編制中期財(cái)政支農(nóng)規(guī)劃和跨年度預(yù)算平衡計(jì)劃，對(duì)于數(shù)額固定的對(duì)地方農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼建議全額提前一年、二年甚至三年一次性告知地方，在此期間不再變動(dòng)，中央可規(guī)定支農(nóng)資金使用方向和有關(guān)要求，重點(diǎn)放在對(duì)地方的績(jī)效考核和監(jiān)督檢查上，不再審查具體項(xiàng)目。地方可在中央下達(dá)的額度內(nèi)根據(jù)實(shí)際需要統(tǒng)籌安排使用并可進(jìn)行部門和地區(qū)間的調(diào)劑。

　　財(cái)政支農(nóng)資金整合必須要服從于國(guó)家宏觀調(diào)控的需要，依據(jù)不同時(shí)期的國(guó)家發(fā)展需要，從財(cái)政支農(nóng)資金的使用范圍、具體用途以及項(xiàng)目的性質(zhì)等方面進(jìn)行分類，并界定資金整合的邊界。要以提高資金使用整體效率為原則，不僅將財(cái)政部門管理的支農(nóng)資金和涉農(nóng)部門預(yù)算的項(xiàng)目資金進(jìn)行整合，還要考慮將一些暫時(shí)沒有進(jìn)入預(yù)算的其他政府性資金整合起來。要根據(jù)專項(xiàng)資金的性質(zhì)和特殊用途，確定一些不適宜納入整合范圍的資金，防止支農(nóng)資金整合的擴(kuò)大化，避免專項(xiàng)資金不能實(shí)現(xiàn)特有的政策用途。

　　整合應(yīng)以發(fā)展規(guī)劃為導(dǎo)向

　　無論是中央還是地方，都要根據(jù)農(nóng)業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，確定階段性和年度支持重點(diǎn)，作為支農(nóng)資金安排使用的依據(jù)，引導(dǎo)推進(jìn)支農(nóng)資金整合。根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，區(qū)分輕重緩急，對(duì)中央和地方財(cái)政支農(nóng)資金的分配使用統(tǒng)籌考慮，整合資金優(yōu)先投向事關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支點(diǎn)項(xiàng)目上。各地要根據(jù)區(qū)域內(nèi)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)自然資源條件，制定統(tǒng)一規(guī)劃，以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目打造支農(nóng)資金整合平臺(tái)，圍繞推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)規(guī)劃的要求，制定各部門發(fā)展規(guī)劃，確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和發(fā)展的重點(diǎn)項(xiàng)目，以明確支農(nóng)資金的重點(diǎn)投向。以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃確定強(qiáng)化支農(nóng)資金整合規(guī)劃。

　　以規(guī)劃定項(xiàng)目，圍繞項(xiàng)目整合資金，以整合資金集中解決制約主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的瓶頸問題，確保整合的效果看得見、摸得著。做到投資一項(xiàng)、見效一項(xiàng)。

　　在整合資金加大財(cái)政投入的同時(shí)，要更加注意發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，建立財(cái)政支農(nóng)資金引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制。根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)，通過采取財(cái)政補(bǔ)助、貼息、投資參股、民辦公助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、貸款擔(dān)保等靈活方式，鼓勵(lì)和支持非公有制經(jīng)濟(jì)等各種經(jīng)濟(jì)成分從事農(nóng)業(yè)投資建設(shè)，引導(dǎo)社會(huì)資金投向“三農(nóng)”。

　　建立監(jiān)督管理體制 健全績(jī)效評(píng)價(jià)體系

　　建立健全財(cái)政支農(nóng)支資金的整合使用監(jiān)督管理體制，是提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效益，堵住財(cái)政支農(nóng)資金使用過程中出現(xiàn)的“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象的重要保障。因此，要建立“從上到下，由內(nèi)到外”的支農(nóng)資金使用監(jiān)督管理體系。包括推行政務(wù)公開采，建立和完善財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)管機(jī)制，明確落實(shí)涉農(nóng)資金管理各部門責(zé)任制，建立財(cái)政支農(nóng)資金的追蹤問效制度，加強(qiáng)有關(guān)職能部門密切合作，加強(qiáng)監(jiān)督檢查。

　　強(qiáng)化支農(nóng)項(xiàng)目資金跟蹤問效、建立檔案、細(xì)化管理，并將績(jī)效考評(píng)結(jié)果作為以后年度編制和安排預(yù)算的重要參考依據(jù)。對(duì)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的立項(xiàng)、選擇、實(shí)施、竣工、后續(xù)管理等整個(gè)資金運(yùn)行過程，都要按照規(guī)范的項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同管理制來運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)資金管理的制度化、程序化、規(guī)范化，提高資金使用透明度。

　　在明確項(xiàng)目責(zé)任主體基礎(chǔ)上，構(gòu)建以財(cái)政部門為主導(dǎo)的多層次績(jī)效評(píng)價(jià)體系。加緊修訂完善現(xiàn)行的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，同時(shí)，進(jìn)一步細(xì)化績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，分別制定績(jī)效考核指標(biāo)和評(píng)分表，對(duì)重點(diǎn)專項(xiàng)資金專項(xiàng)評(píng)價(jià)，通報(bào)績(jī)效評(píng)價(jià)情況并加強(qiáng)評(píng)價(jià)效果應(yīng)用，實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)末位淘汰制。

　　建立農(nóng)民意愿表達(dá)機(jī)制

　　農(nóng)民是財(cái)政支農(nóng)資金使用的最大受益者，對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金使用好壞最有發(fā)言權(quán)。因而，讓農(nóng)民參與支農(nóng)資金整合使用的全過程，不僅可以提高政府決策的科學(xué)性，而且可以使財(cái)政農(nóng)業(yè)投入決策更能反映實(shí)際需求，提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效率。探索建立財(cái)政支農(nóng)資金投入需求的意愿表達(dá)機(jī)制，將政府主導(dǎo)與基層廣泛參與有機(jī)結(jié)合。完善社會(huì)民意調(diào)查體系、提高聽證會(huì)質(zhì)量，利用各種新聞媒體和電子政務(wù)平臺(tái)，廣泛開展政策評(píng)論并提供合理化建議，保證農(nóng)民參與財(cái)政支農(nóng)決策的渠道暢通。

　?。ㄗ髡邌挝唬褐泄布质∥h校、中國(guó)農(nóng)村財(cái)經(jīng)研究會(huì)）