原標(biāo)題：專(zhuān)家談農(nóng)村土地三權(quán)分置改革 關(guān)鍵是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性

　　●土地所有權(quán)，農(nóng)戶(hù)承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。三權(quán)給予法律地位是沒(méi)問(wèn)題的，土地所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)承包權(quán)也沒(méi)有問(wèn)題，關(guān)鍵是怎么給土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性。

　　●我們與其將經(jīng)營(yíng)權(quán)做大，還不如將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利設(shè)置完整的同時(shí)再給經(jīng)營(yíng)權(quán)賦權(quán)，這樣我們法律和政策關(guān)系上就順了。

　　●農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革關(guān)鍵要賦予農(nóng)民更充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，重點(diǎn)要賦予農(nóng)民對(duì)擁有的集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)、收益權(quán)，有償退出權(quán)及抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)、繼承權(quán)。按照中央的要求，對(duì)賦予農(nóng)民的這六項(xiàng)權(quán)能應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。

　　全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員劉振偉、農(nóng)業(yè)部經(jīng)營(yíng)管理司司長(zhǎng)張紅宇、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)劉守英等專(zhuān)家和官員在日前舉行的“2015中國(guó)農(nóng)村發(fā)展高層論壇”上就“三權(quán)分置”（即土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置）和產(chǎn)權(quán)制度改革等事關(guān)農(nóng)村發(fā)展的重大改革議題發(fā)表了自己的觀點(diǎn)。

　　劉振偉：

　　三權(quán)分置關(guān)鍵是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性

　　按照中央一號(hào)文件精神，現(xiàn)在全國(guó)人大正在抓緊對(duì)《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行修改。這次修法主要針對(duì)中央對(duì)土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和完善做出的一系列大政方針。

　　重點(diǎn)考慮以下幾個(gè)問(wèn)題：一個(gè)是三權(quán)分置問(wèn)題，土地所有權(quán)，農(nóng)戶(hù)承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。三權(quán)給予法律地位是沒(méi)問(wèn)題的，土地所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)承包權(quán)也沒(méi)有問(wèn)題，關(guān)鍵是怎么給土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性。現(xiàn)在眾說(shuō)紛紜，有人認(rèn)為是債權(quán)，有人認(rèn)為是物權(quán)，債權(quán)的理由是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就是依據(jù)租賃合同契約關(guān)系而產(chǎn)生的，沒(méi)有租賃合同，沒(méi)有契約關(guān)系就沒(méi)有這個(gè)債權(quán)關(guān)系。認(rèn)為它是物權(quán)根據(jù)大陸法系民法理論推下來(lái)的，土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)，國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。第三種理解，一些權(quán)威專(zhuān)家說(shuō)根據(jù)承包期限長(zhǎng)短來(lái)判斷是物權(quán)還是債權(quán)，流轉(zhuǎn)期限短就是債權(quán)，流轉(zhuǎn)期限長(zhǎng)就是物權(quán)。怎么定性法律必須要明確。另外，國(guó)際上現(xiàn)在對(duì)債權(quán)物權(quán)化管理是一個(gè)趨勢(shì)，這是第一個(gè)需要明確的。

　　第二，賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押擔(dān)保融資問(wèn)題。現(xiàn)在的問(wèn)題是如果土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為債權(quán)它是不能抵押的，只能質(zhì)押或者擔(dān)保。

　　第三，落實(shí)土地承包關(guān)系長(zhǎng)期不變的具體形式問(wèn)題。土地承包關(guān)系的“長(zhǎng)久不變”要不要有期限？開(kāi)始調(diào)研時(shí)有兩種觀點(diǎn)，一種認(rèn)為應(yīng)該設(shè)置期限，一種認(rèn)為不應(yīng)設(shè)置期限，特別是民法專(zhuān)家認(rèn)為，土地承包權(quán)是用益物權(quán)，就是一種期限物權(quán)，日本佃權(quán)也是55年，中國(guó)的民法佃權(quán)最長(zhǎng)也是50年，期限多長(zhǎng)可以商量，不設(shè)期限說(shuō)不過(guò)去。

　　第四，還有一個(gè)重要問(wèn)題。農(nóng)民在城鎮(zhèn)定居后是否應(yīng)交回承包地，這個(gè)問(wèn)題在于政策性文件和法律不一致。原來(lái)的《土地承包法》規(guī)定，農(nóng)戶(hù)落戶(hù)在小城鎮(zhèn)后其在集體的土地可以不交，但是進(jìn)入設(shè)區(qū)的市以后，原來(lái)的承包地是要交回，但是國(guó)務(wù)院戶(hù)籍制度改革的文件里規(guī)定，取消農(nóng)民的三權(quán)作為條件，承包地要交回、宅基地要交回，集體承包經(jīng)營(yíng)要退出，退出以后才能在城鎮(zhèn)落戶(hù)，不能以這個(gè)作為條件。所以，法律和政策需要銜接一下，銜接兩種不同意見(jiàn)。再一種意見(jiàn)認(rèn)為，完全不收回承包地也有問(wèn)題，人在變，地怎么能永遠(yuǎn)不變呢？這種意見(jiàn)主張有條件收回。比如農(nóng)民已經(jīng)在城鎮(zhèn)落戶(hù)，有了住房、穩(wěn)定收入來(lái)源，完全納入城鎮(zhèn)職工或者城鎮(zhèn)居民社保體系，已經(jīng)喪失了集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)資格，在承包期內(nèi)這個(gè)地鼓勵(lì)無(wú)償?shù)慕换兀@是自愿的。如果你不想無(wú)償交回可以有償退出，你的投入做一些補(bǔ)償，自愿交回和有償補(bǔ)貼。

　　劉守英：

　　明晰“三權(quán)”內(nèi)涵關(guān)系

　　是首要問(wèn)題

　　“三權(quán)分置”改革在80年代就開(kāi)始探索，現(xiàn)在面臨三方面問(wèn)題。

　　第一個(gè)問(wèn)題，集體所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)這三者之間是一個(gè)什么樣的關(guān)系，這也是“三權(quán)分置”改革的根本問(wèn)題。集體所有權(quán)實(shí)際上是在一個(gè)時(shí)點(diǎn)設(shè)置下的人人共有、人人有份的所有權(quán)制度。所以，我不認(rèn)同集體所有權(quán)就是集體組織享有集體所有權(quán)，和整個(gè)包產(chǎn)到戶(hù)改革將集體所有制利益內(nèi)部化，如果做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織或者某一個(gè)載體這是個(gè)倒退，更加明確在某一個(gè)時(shí)點(diǎn)集體成員權(quán)的共有，集體所有權(quán)不是集體組織的所有權(quán)，是按份共有所有權(quán)，是一個(gè)成員權(quán)。

　　第二，承包權(quán)是集體所有權(quán)跟集體組織內(nèi)部成員之間發(fā)包和承包的關(guān)系，但是承包權(quán)在承包法的設(shè)置上是跟集體所有權(quán)同等的一個(gè)財(cái)產(chǎn)權(quán)，集體組織內(nèi)部擁有合法成員權(quán)的人承包集體組織內(nèi)部土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，這兩個(gè)權(quán)利是平等，但同時(shí)是可分裂的權(quán)利。

　　第三，經(jīng)營(yíng)權(quán)在現(xiàn)在的法律設(shè)置里沒(méi)有明確講，經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)在現(xiàn)在的法律架構(gòu)是合一的，經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出來(lái)的，不是一個(gè)獨(dú)立的權(quán)利。經(jīng)營(yíng)權(quán)受誰(shuí)約束？受承包經(jīng)營(yíng)權(quán)約束。這兩者之間是根據(jù)一定的和約期限來(lái)確定各自的權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系。所以，這是一個(gè)非常重要的事兒，三權(quán)之間的關(guān)系沒(méi)有被認(rèn)真回答。

　　經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，經(jīng)營(yíng)權(quán)是從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出來(lái)的權(quán)利，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)置上類(lèi)似清末時(shí)的兩田制，承包權(quán)是一個(gè)田地權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)是一個(gè)田面權(quán)。經(jīng)營(yíng)權(quán)從這么一個(gè)和約關(guān)系來(lái)講，不能大于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。我們目前的問(wèn)題是出在哪兒呢？十八屆三中全會(huì)以后，最后的設(shè)置結(jié)果為了使經(jīng)營(yíng)權(quán)便利新的經(jīng)營(yíng)主體來(lái)擴(kuò)大它的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，經(jīng)營(yíng)權(quán)去獲得擔(dān)保抵押，我們實(shí)際上是做大經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是把承包權(quán)的權(quán)利進(jìn)行了約束，地方操作的時(shí)候面臨很大的問(wèn)題，一個(gè)派生出來(lái)的權(quán)利居然大于它的母權(quán)利。所以，我們?cè)诜缮暇蜁?huì)產(chǎn)生非常大的風(fēng)險(xiǎn)。另外，銀行也產(chǎn)生非常大的風(fēng)險(xiǎn)。

　　我認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利是承包權(quán)派生出來(lái)的權(quán)利，它必須小于或者等于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利?，F(xiàn)在做大了經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利進(jìn)行約束的結(jié)果是經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保抵押權(quán)到底多大的價(jià)值？它本身比承包經(jīng)營(yíng)權(quán)小，但是我們?cè)O(shè)置比它大，我們實(shí)際操作的過(guò)程中最后帶來(lái)一些問(wèn)題，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得擔(dān)保抵押，但是經(jīng)營(yíng)權(quán)可以擔(dān)保抵押，怎么操作？第二個(gè)問(wèn)題，一旦經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保抵押出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，承包權(quán)的權(quán)利價(jià)值如何保證。第三個(gè)問(wèn)題，由于經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保抵押權(quán)的價(jià)值在法律上無(wú)法認(rèn)同，會(huì)帶來(lái)銀行在操作過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)非常大，而且成本很高。所以，我的基本觀點(diǎn)，我們與其將經(jīng)營(yíng)權(quán)做大，還不如將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利設(shè)置完整的同時(shí)再給經(jīng)營(yíng)權(quán)賦權(quán)，這樣我們法律和政策關(guān)系上就順了。

　　張紅宇：

　　集體產(chǎn)權(quán)制度改革

　　是農(nóng)村改革深水區(qū)

　　當(dāng)前改革進(jìn)入深水區(qū)，農(nóng)村改革的深水區(qū)是產(chǎn)權(quán)制度改革。雖然農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革破題甚早，但是30多年過(guò)去了，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在全國(guó)層面仍然是一個(gè)有待繼續(xù)深化的重大話題。

　　“三農(nóng)”問(wèn)題的核心是農(nóng)民，農(nóng)民問(wèn)題的關(guān)鍵在收入。深化改革有利于明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，廓清權(quán)利邊界，為提高農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)收入，穩(wěn)定工資性收入，增加財(cái)產(chǎn)性和轉(zhuǎn)移性收入進(jìn)一步夯實(shí)基礎(chǔ)。

　　農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革包括資源、資金、資產(chǎn)。包括耕地、草地，全國(guó)農(nóng)村集體土地的總面積為66.9億畝，即便從經(jīng)營(yíng)型資產(chǎn)角度來(lái)看，非資源性資產(chǎn)達(dá)到2.4萬(wàn)億元。按58萬(wàn)行政村測(cè)算，村村規(guī)模達(dá)到447萬(wàn)，但是東中西差距甚大，東部地區(qū)，特別是城市郊區(qū)以行政村為單位，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)高達(dá)數(shù)億，甚至數(shù)十億的不在少數(shù)，但是更廣大的中西部地區(qū)所謂的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)很少。在這么錯(cuò)綜復(fù)雜，區(qū)域差異非常大的外部環(huán)境下，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的抓手在什么，重點(diǎn)領(lǐng)域是什么都需要認(rèn)真探索。

　　張紅宇提出，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要聚焦于三個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域。第一個(gè)是資源性資產(chǎn)的改革問(wèn)題?，F(xiàn)在18.2億畝還是20.3億畝的農(nóng)村耕地的改革，我們現(xiàn)在正在做的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證就是資源性改革的最重要的工作。按照中央要求把家底搞清楚，搞好這項(xiàng)工作有利于推動(dòng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，有利于生成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的機(jī)制，從去年開(kāi)始中央要求五年的時(shí)間把這項(xiàng)工作完成，摸清農(nóng)村土地家底，使經(jīng)營(yíng)權(quán)得到更大范圍地優(yōu)化，提升我國(guó)農(nóng)村土地的產(chǎn)出效率，同時(shí)土地經(jīng)營(yíng)的勞動(dòng)生產(chǎn)效率和整個(gè)資源的配置效率。

　　第二個(gè)改革是狹義上的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，更多是聚焦于農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的改革，這個(gè)改革涉及的重點(diǎn)是將其折股量化到人、落實(shí)到戶(hù)，健全資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的管理、監(jiān)督和收益分配機(jī)制，發(fā)揮農(nóng)民股份合作。其中涉及成員資格的界定問(wèn)題，涉及股權(quán)的設(shè)置和管理問(wèn)題。

　　第一，成員資格的界定問(wèn)題，包括什么時(shí)間、什么人，量化到戶(hù)、量化到人的集體資產(chǎn)產(chǎn)生的收益。第二，我們所謂的實(shí)行股份合作，到底是集體股，各類(lèi)股還是集體股到底怎么設(shè)置，現(xiàn)在各個(gè)地方也有不同考慮。第三，股權(quán)管理到底采取動(dòng)態(tài)管理還是靜態(tài)管理。改革開(kāi)放到今年三十多年，農(nóng)村社區(qū)從封閉到開(kāi)放，成員過(guò)去是固定的，現(xiàn)在是流動(dòng)的，外來(lái)的打工者在這兒干了二、三十年，他有沒(méi)有資格分享本社區(qū)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)帶來(lái)的收益問(wèn)題。

　　農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革關(guān)鍵要賦予農(nóng)民更充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，重點(diǎn)要賦予農(nóng)民對(duì)擁有的集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)、收益權(quán)，有償退出權(quán)及抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)、繼承權(quán)。按照中央的要求，對(duì)賦予農(nóng)民的這六項(xiàng)權(quán)能應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。對(duì)于農(nóng)民擁有的集體資產(chǎn)股份的占有和收益權(quán)，重點(diǎn)是在所有開(kāi)展股份合作制改革的地區(qū)，全面賦予集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)和收益權(quán)。對(duì)于有償退出權(quán)和繼承權(quán)，要選擇有條件的地方探索賦予這兩項(xiàng)權(quán)利，有償退出權(quán)重點(diǎn)是探索有償退出的范圍，長(zhǎng)期來(lái)看是必須要做的，如果農(nóng)民沒(méi)有有償退出的通道，城鎮(zhèn)化是一個(gè)半拉子工程。怎么有償退出？退出以后誰(shuí)來(lái)接盤(pán)？多大范圍做這個(gè)事兒？繼承權(quán)重點(diǎn)是探索具備法定繼承人資格，但是不是集體成員的人員繼承集體資產(chǎn)股份的規(guī)則。對(duì)于抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)，這比農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押擔(dān)保問(wèn)題更加復(fù)雜，由于抵押、擔(dān)?？赡軙?huì)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、農(nóng)村社區(qū)的社會(huì)結(jié)構(gòu)帶來(lái)影響，賦予這兩項(xiàng)權(quán)利必須審慎穩(wěn)妥。這個(gè)權(quán)利是一個(gè)無(wú)法獨(dú)立行使的用益物權(quán)。這個(gè)房屋有個(gè)股份，你可以有收益權(quán)，但如果轉(zhuǎn)讓?zhuān)盅簱?dān)保這一份兒，這一個(gè)股，不好分割。所以，我們強(qiáng)調(diào)要在農(nóng)業(yè)部，包括金融部門(mén)，包括監(jiān)管部門(mén)的引領(lǐng)下，批準(zhǔn)之下，有限的進(jìn)行試點(diǎn)。