大連市環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)6月25日召開新聞通氣會(huì)稱，因中石油已決定拿出2億元用于大連海洋生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和保護(hù)，因此決定不再為此向法院提起環(huán)境公益訴訟，案件宣告終結(jié)。

　　2010年7月16日，位于大連市保稅區(qū)的大連中石油國(guó)際儲(chǔ)運(yùn)有限公司原油庫(kù)輸油管道發(fā)生爆炸，引發(fā)大火并造成大量原油泄露，部分泄露原油流入附近海域，造成污染。今年6月5日“世界環(huán)境日”，大連市環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)向大連海事法院提起環(huán)境公益訴訟。大連海事法院在18日下發(fā)的民事裁定書中稱，“大連市環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)不具有作為提起海洋公益訴訟的主體資格”。

　　圖為大連市環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)志愿者在大連老虎灘石槽浴場(chǎng)進(jìn)行海面清理。（資料照片）

　　●《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》規(guī)定，民事公益訴訟的試點(diǎn)范圍為污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為；行政公益訴訟的試點(diǎn)范圍為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。

　　●檢察機(jī)關(guān)在參與過程中，應(yīng)首要把握其訴訟監(jiān)督者的地位，通過幫助起訴、督促起訴、監(jiān)督起訴等多種方式參與公益訴訟。只有在窮盡其他救濟(jì)主體與途徑的情況下，檢察機(jī)關(guān)才能以直接參與者的身份介入公益訴訟。

　　2015年7月2日，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，最高人民檢察院即對(duì)外發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱“試點(diǎn)方案”），標(biāo)志著公益訴訟掀開了新的篇章。

　　輿論認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的參與，使其更有“存在感”，公益訴訟也迎來了“最強(qiáng)國(guó)家隊(duì)”。公益訴訟將更加切實(shí)可行，這對(duì)改變目前社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的“冷淡”現(xiàn)狀將起到較為積極的推動(dòng)作用。

　　但是，公益訴訟仍然機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，仍須在實(shí)踐中探索其最佳出路，以更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用，亦能更好推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化與法治化之路。

　　“公益訴訟人”是公益訴訟的一大創(chuàng)新

　　此次試點(diǎn)方案的公布，為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟指明了方向，畫定了藍(lán)圖，更奠定了政策基礎(chǔ)，亦使得檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的相關(guān)爭(zhēng)議在國(guó)家政策層面完全塵埃落定，稱之為我國(guó)公益訴訟發(fā)展史上的標(biāo)志性的與里程碑式的事件亦不為過。此次試點(diǎn)方案有諸多亮點(diǎn)，也意義重大。

　　要規(guī)范行使檢察權(quán)

　　試點(diǎn)方案確定了檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)提起公益訴訟的目標(biāo)和原則。主要包括堅(jiān)持改革正確方向、立足法律監(jiān)督職能、有效保護(hù)公共利益、嚴(yán)格依法有序推進(jìn)。此中涵義主要包括，檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)公益訴訟應(yīng)堅(jiān)持政治方向正確、職能定位準(zhǔn)確、目的目標(biāo)明確、推進(jìn)過程穩(wěn)妥。只有在把握這幾點(diǎn)的基礎(chǔ)上，才能更好推進(jìn)試點(diǎn)工作，亦能更好總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。在此，應(yīng)特別注意檢察機(jī)關(guān)在此項(xiàng)工作中法律監(jiān)督的職能定位，應(yīng)在強(qiáng)化對(duì)公共利益的保護(hù)與嚴(yán)格規(guī)范行使檢察權(quán)之間尋求平衡，既應(yīng)達(dá)到目的，又不濫權(quán)、濫訴，謹(jǐn)慎、規(guī)范行使檢察權(quán)。

　　參與方式的多樣性

　　試點(diǎn)方案解決了檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的身份問題。試點(diǎn)方案規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)以“公益訴訟人”的身份參與環(huán)境民事和行政公益訴訟?！肮嬖V訟人”不同于普通民事與行政訴訟的“原告”身份，亦不同于檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起刑事公訴的“公訴人”身份。而是突出了其公益性和綜合參與性。

　　所謂公益性，意在區(qū)別于普通民事與行政訴訟，參與目的在于維護(hù)公共利益。所謂綜合參與性，意在參與方式的多樣性，即不僅僅是以直接起訴的方式參與，更可以幫助起訴、督促起訴、監(jiān)督起訴等方式參與?？梢哉f，“公益訴訟人”的提出，是我國(guó)公益訴訟理論的一大創(chuàng)新。

　　參與的范圍與路徑

　　試點(diǎn)方案明確了試點(diǎn)范圍與路徑。試點(diǎn)方案規(guī)定，民事公益訴訟的試點(diǎn)范圍為污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為；行政公益訴訟的試點(diǎn)范圍為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。試點(diǎn)期間，重點(diǎn)是對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟。

　　參與路徑可以梳理為，首先為“訴前程序”，如依法督促或者支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟，或者先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議。若訴前程序無效，則檢察機(jī)關(guān)再考慮向法院提起公益訴訟。在此，“訴前程序”的確立，成為此次改革試點(diǎn)的一大亮點(diǎn)，這實(shí)質(zhì)上是為檢察機(jī)關(guān)直接提起公益訴訟設(shè)置“門檻”，即只有窮盡其他救濟(jì)主體與途徑后，檢察機(jī)關(guān)才以公益訴訟人的身份直接參與進(jìn)來。這必將使其在充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，積極調(diào)動(dòng)各方力量參與、節(jié)約司法資源等方面起到較好的積極作用。

　　公益訴訟的專業(yè)性是一大難題

　　試點(diǎn)方案的出臺(tái)，勢(shì)必將成為我國(guó)公益訴訟發(fā)展推進(jìn)過程中的一大機(jī)遇，但是，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，對(duì)于公益訴訟的試點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)依然面對(duì)諸多挑戰(zhàn)。主要包括：

　　公益訴訟涉及領(lǐng)域的專業(yè)性挑戰(zhàn)

　　檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)檢察權(quán)的行使機(jī)關(guān)，同時(shí)也是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，相比較其他訴訟主體，具有天然的優(yōu)勢(shì)，在調(diào)查取證、強(qiáng)制措施等方面均具有其優(yōu)越性，能很好解決公益訴訟調(diào)查取證和舉證困難問題。

　　但是，不可否認(rèn)的是，無論環(huán)境公益訴訟還是其他領(lǐng)域的公益訴訟，都涉及諸多的、不同領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)與專業(yè)問題，而這些專業(yè)問題，對(duì)于案件的審理、責(zé)任的確定有著舉足輕重的意義。特別是在當(dāng)下以審判為中心，并注重規(guī)范司法行為的司法大背景下，如何合法、有效、快速、高效地獲取到證明力強(qiáng)的、有說服力的、客觀公正的證據(jù)，成為擺在檢察機(jī)關(guān)面前的一大難題，也成為檢驗(yàn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟能力的一道標(biāo)桿。

　　調(diào)查取證費(fèi)用支出制度尚缺

　　訴訟必然產(chǎn)生費(fèi)用。雖然試點(diǎn)方案規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟免交訴訟費(fèi)，但是，公益訴訟的調(diào)查取證費(fèi)用才是最大的支出，往往可能達(dá)到數(shù)十萬甚至百萬。而試點(diǎn)方案并未規(guī)定具體的、行之有效的公益訴訟資金管理制度。對(duì)訴前的成本投入、訴后賠償金額的分配和使用、敗訴的成本風(fēng)險(xiǎn)等均無明確的規(guī)定。

　　此外，在檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有人力與業(yè)務(wù)量的基礎(chǔ)上，探索進(jìn)行一項(xiàng)新的訴訟，勢(shì)必會(huì)增加其業(yè)務(wù)負(fù)擔(dān)。特別是在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的原則、模式、路徑、方式方法等尚未完全形成定式，摸著石頭過河，一切尚在探索與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)之中的時(shí)候，公益訴訟的參與必定會(huì)給各地試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)帶來人力上的困擾。

　　盡快形成公益訴訟的基本制度和規(guī)范

　　有機(jī)遇亦有挑戰(zhàn)，我們最應(yīng)該思考的是出路，即如何進(jìn)行前期的制度設(shè)計(jì)，或者應(yīng)該注意哪些問題。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：

　　明確訴訟監(jiān)督者的基本定位

　　檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟，首要的是應(yīng)明確其角色定位。應(yīng)認(rèn)識(shí)到，其不僅僅是參與者，更重要的是“領(lǐng)頭羊”、“協(xié)調(diào)者”與“推動(dòng)者”，即通過檢察機(jī)關(guān)的參與，使公益訴訟這盤棋下活，切實(shí)激發(fā)其應(yīng)有的作用，打破當(dāng)下公益訴訟的僵局。檢察機(jī)關(guān)在參與過程中，應(yīng)首要把握其訴訟監(jiān)督者的地位，通過幫助起訴、督促起訴、監(jiān)督起訴等多種方式參與公益訴訟，使全社會(huì)各種力量形成合力，加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織等的合作，充分調(diào)動(dòng)其參與的積極性。應(yīng)切實(shí)認(rèn)識(shí)到，只有在窮盡其他救濟(jì)主體與途徑的情況下，檢察機(jī)關(guān)才能以直接參與者的身份介入公益訴訟。

　　勇于創(chuàng)新勤于交流

　　試點(diǎn)方案規(guī)定，按照可復(fù)制、可推廣的要求，鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)發(fā)揮首創(chuàng)精神，推動(dòng)制度創(chuàng)新。因此，既然是試點(diǎn)，各地的有益的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)應(yīng)勤加總結(jié)，定期交流、匯報(bào)，并加強(qiáng)此方面的學(xué)術(shù)研討，善于傾聽不同的聲音。中央與地方之間、地方與地方之間、同一地方的各級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間，檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織和行政機(jī)關(guān)之間、與高校及科研機(jī)構(gòu)之間等，應(yīng)形成較為順暢的交流與溝通機(jī)制，及時(shí)介紹成功經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)不足之處。盡快形成統(tǒng)一的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的基本制度和規(guī)范，真正推動(dòng)我國(guó)公益訴訟的法制化建設(shè)。

　　與司法改革相結(jié)合

　　黨的十八屆四中全會(huì)決議指出，應(yīng)進(jìn)一步深化司法體制和社會(huì)體制改革，關(guān)于司法改革的試點(diǎn)工作在各地也在積極進(jìn)行。因此，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的試點(diǎn)工作應(yīng)納入司法改革之中，這也是題中應(yīng)有之義。特別是公益訴訟的機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)化問題和資金管理制度化問題，此二問題是人力、物力難題的直接解決之道。如關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置，是依托民事和行政部門來進(jìn)行公益訴訟，還是在此基礎(chǔ)上成立新的專門的公益訴訟部門。再如資金管理制度化問題，現(xiàn)在各地司法機(jī)關(guān)均依托地方財(cái)政，公益訴訟的成本是否應(yīng)各地財(cái)政買單，抑或建立新的自上而下的公益訴訟專款專用制度，以及如何支配使用訴訟賠償資金等。諸多問題，均須依托司法改革進(jìn)行。

　　（作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、北京市檢察院一分院）