徐勇

　　新世紀(jì)以來，伴隨市場化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，我國的農(nóng)村社會矛盾增多，農(nóng)村社會矛盾中由土地引起的矛盾又最多，大量的土地矛盾又與土地的權(quán)屬及其治理相關(guān)。因此，厘清村民委員會及其下屬的村民小組之間對土地的權(quán)屬關(guān)系及其進(jìn)行有效治理十分迫切。

　　經(jīng)過1950年代的農(nóng)業(yè)社會主義改造，我國農(nóng)村土地實(shí)行集體所有。在人民公社時(shí)期，農(nóng)村土地等生產(chǎn)資料及其管理實(shí)行“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，三級是指公社、生產(chǎn)大隊(duì)與生產(chǎn)小隊(duì)，“隊(duì)為基礎(chǔ)”的“隊(duì)”是指生產(chǎn)小隊(duì)。在確定“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制時(shí)，毛澤東針對當(dāng)時(shí)農(nóng)民反映強(qiáng)烈的“生產(chǎn)權(quán)在小隊(duì)，分配權(quán)卻在大隊(duì)”造成的糾紛，影響生產(chǎn)積極性的情況，特別指出：“我的意見是‘三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)’，即基本核算單位是隊(duì)而不是大隊(duì)。”（引自《毛澤東文集》第8卷）三級所有，基礎(chǔ)在隊(duì)，在腳。生產(chǎn)權(quán)與分配權(quán)的錯位，“弄得大小隊(duì)之間，干群之間，一年大吵幾次”。只有將兩權(quán)合一才能根本解決矛盾。作為中央農(nóng)村工作負(fù)責(zé)人的鄧子恢在給毛澤東的報(bào)告中特別提到，“隊(duì)為基礎(chǔ)”便于干部遇事與群眾商量，社員也才好充分發(fā)表意見，真正建立起生產(chǎn)上的民主管理制度。這一制度將產(chǎn)權(quán)與治權(quán)關(guān)聯(lián)起來了，有利于減少矛盾。“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制由此一直延續(xù)到人民公社終結(jié)。

　　1980年代，我國廢除“政社合一”的人民公社體制，實(shí)行“政社分開”，在原來的人民公社基礎(chǔ)上設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在原生產(chǎn)大隊(duì)基礎(chǔ)上設(shè)立村民委員會，在原生產(chǎn)小隊(duì)基礎(chǔ)上設(shè)立村民小組。盡管實(shí)行土地家庭承包經(jīng)營，但土地的集體所有性質(zhì)未變。我國《村民委員會組織法》規(guī)定“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)。”村民委員會由此成為農(nóng)村集體所有權(quán)的行使者和代表者。至于原生產(chǎn)小隊(duì)基礎(chǔ)上的村民小組在集體土地所有權(quán)體系中占有何種地位，法律沒有明確。這樣，人民公社時(shí)期集體所有制的“三級所有”實(shí)際成為村民委員會一級所有了。盡管在一些地方，人們?nèi)匀涣?xí)慣于村民小組行使集體土地所有權(quán)，但村民小組不具有法定地位。本來，國家法律試圖通過村民自治制度保障農(nóng)民的集體土地權(quán)益。但是，由于我國村民委員會事實(shí)上的行政功能，特別是村域范圍大，人口多，自治困難，村民在村民委員會這一層級發(fā)揮其民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的作用難。這就為我國集體土地引起的矛盾埋下了體制上的根源。這一矛盾伴隨土地征用、土地流轉(zhuǎn)而愈益突出。

　　應(yīng)該說，近些年，中央對于保護(hù)農(nóng)民的集體土地權(quán)益做了大量工作。但是，由于造成土地矛盾的體制根源尚存在，以致于類似矛盾不斷發(fā)生。為此，需要改革農(nóng)村集體土地的管理體制，積極探索“兩級所有，組為基礎(chǔ)”，以村民小組為集體所有制的基本單元。

　　其一，我國集體土地所有單位大多數(shù)事實(shí)上在村民小組。根據(jù)華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院2015年初對548個村的調(diào)查，80.47%的村莊以小組為單位分田到戶。盡管我國實(shí)行家庭承包長久不變的政策，但在實(shí)際生活中，土地還是會有所調(diào)整，而調(diào)整的基礎(chǔ)是村民小組。但是，長期以來，我國的村民小組在集體土地管理方面缺乏法律地位。村民小組沒有公章，也不能自主決定對土地的處置。特別是在土地越來越具有流動性的當(dāng)下，村民小組因沒有法定地位而面臨諸多困境。如土地征用和轉(zhuǎn)讓中，村民小組因沒有公章，其決定不具有法定效力。將村民小組作為集體土地所有制的基本單元，可以確認(rèn)村民小組事實(shí)上的產(chǎn)權(quán)地位，將村民小組的集體所有權(quán)單位合法化，實(shí)現(xiàn)事實(shí)權(quán)力與法定權(quán)力的一致。

　　其二，將村民小組作為集體所有制的基本單元有利于有效治理，以保護(hù)村民的土地權(quán)益。我國法律制度設(shè)計(jì)，通過村民會議或者村民代表會議，保障村民管理包括集體資產(chǎn)的權(quán)益。但由于村民委員會人口多，范圍大，導(dǎo)致會議難召開，村民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)難以落實(shí)。相對村民委員會而言，村民小組人口少，范圍小，又是熟人，協(xié)商議事方便，決策監(jiān)督簡單，便于村民直接參與管理。中央2014年和2015年1號文件提出，集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可以探索以村民小組為村民自治的基本單元。這一提法將產(chǎn)權(quán)與治權(quán)，將產(chǎn)權(quán)單元與治權(quán)單元關(guān)聯(lián)起來，不僅對于村民自治，而且對于集體土地管理都具有重要意義。

　　其三，將村民小組作為集體所有制的基本單元，并不是簡單替代現(xiàn)有集體土地管理體制，而是對現(xiàn)有體制的完善。村民小組畢竟范圍較小，規(guī)模有限。隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，僅僅依靠村民小組行使農(nóng)村集體土地的管理是有限度的。特別是許多地方的村民小組的功能弱化，一時(shí)還難以充分行使好集體土地管理的職能。但是，從體制上確認(rèn)村民小組作為集體所有制的基本單元，作為村集體成員的農(nóng)民是歡迎的。因?yàn)樗麄冊谛惺辜w土地管理權(quán)方面有更多的自主權(quán)利，可以更好地維護(hù)他們的土地權(quán)益。同時(shí)，村民委員會在行使集體土地管理的職能必須充分尊重村民小組的自主地位，以村民小組為基礎(chǔ)。

　?。ㄗ髡呦等A中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院院長、教育部“長江學(xué)者”特聘教授）