飽受爭議的高速公路收費問題或將有新的說法。

　　今天上午，交通運輸部公布《收費公路管理條例》（修訂稿）（以下簡稱《修訂稿》），并面向社會公開征求意見，為期1個月。

　　2004年11月1日，《收費公路管理條例》正式實施。高速公路該不該收費、收多少、怎么收等問題，11年間探討聲一直未斷。

　　《修訂稿》確立“收費“與“收稅”長期并行的兩個公路體系發(fā)展模式，明確政府收費公路實行規(guī)范的預算管理，除收費公路權益外，所有收費公路資產均不得轉讓和上市交易，同時提高收費公路設置門檻，并調整收費期限。

　　現(xiàn)有條例跟不上改革步伐

　　這并不是第一次對《收費公路管理條例》進行修改。2013年，交通部就組織起草過《收費公路管理條例（修正案征求意見稿）》。

　　在研讀了這次《修訂稿》后，國家發(fā)展和改革委員會綜合運輸研究所助理研究員毛科俊認為，2013年的修正稿只是圍繞現(xiàn)有的《收費公路管理條例》進行修葺，但這次的《修訂稿》是結合國家財稅體制改革出臺的升級版。

　　在今天上午召開的發(fā)布會上，交通部法制司副司長魏東解釋說：“現(xiàn)行《收費公路管理條例》已無法適應全面深化改革特別是財稅體制改革的新要求?！备鶕?jù)新修訂的預算法和財稅體制改革的新要求，今后政府發(fā)展公益性事業(yè)的舉債渠道將統(tǒng)一調整為發(fā)行政府債券，并實行總量控制，不得再以其他方式舉借政府債務。

　　這意味著，現(xiàn)行《收費公路管理條例》確立的收費公路主要制度所依據(jù)的政策發(fā)生了根本變化。現(xiàn)行《收費公路管理條例》規(guī)定，由地方人民政府交通運輸主管部門利用貸款或者有償集資建設收費公路，但現(xiàn)在，這種籌融資模式需要進行調整。

　　“舉債和償債主體將從交通運輸主管部門變更為地方人民政府，舉債的方式是發(fā)行政府專項債券，政府管理的收費公路的車輛通行費收入必須全部納入政府預算管理?！蔽簴|說。

　　在魏東看來，現(xiàn)行《收費公路管理條例》的有關制度也存在著無法適應高速公路網絡化運營和長期養(yǎng)護管理的客觀需要，吸引社會資本投資公路建設的功能逐步減弱，以及在收費公路信息公開以及對轉讓、運營的監(jiān)督管理等規(guī)定不完善等問題。

　　“收稅”與“收費”之間如何選擇

　　按照《修訂稿》，收費公路以高速公路為主體，其建設、養(yǎng)護、管理資金除一般公共預算投入外，通過政府舉債、社會資本投資、征收車輛通行費等方式籌集，收費公路發(fā)展實行用路者付費。

　　魏東指出，《修訂稿》確立了“收費”與“收稅”長期并行的兩個公路體系發(fā)展模式。今后，占公路總里程97%左右的普通公路是主體，體現(xiàn)基礎性、均等化普遍服務，采取向車輛用戶普遍征稅的方式，實現(xiàn)全國范圍的通達，由一般財政稅收保障其建設、養(yǎng)護、管理及改擴建等資金需求。占公路總里程3%左右的以高速公路為主的收費公路是補充，采取直接征收車輛通行費的方式，向公眾提供可自由選擇的高效率、高水平通行服務。

　　那么，高速公路為何不能像普通公路一樣，以財政稅收支持為主？

　　“我們國家公路發(fā)展的稅收主要來源于車輛購置稅和成品油消費稅。車輛購置稅主要用于公路建設，成品油消費稅雖然用于非收費普通公路養(yǎng)護，但很大一部分分給了道路養(yǎng)護、運輸管理、環(huán)境保護和新能源發(fā)展，甚至還要用作農民的農業(yè)機械柴油和漁民漁船柴油的補助?！眹倚姓W院教授王偉認為，在這種情況下，收費公路自身的養(yǎng)護管理、債務償還、社會資本投資的回收等費用，就需要通過車輛通行費予以保證。

　　王偉提供的數(shù)據(jù)顯示，2013年，我國公路建設支出13692億元，但車輛購置稅僅有2234億元，一般稅也只有1071億元，整個公路建設稅收的缺口高達10387億元，只能通過銀行貸款或吸引社會資本投資解決；此外，非收費的普通公路養(yǎng)護一年就需要2800億，而成品油消費實際投入只有1443億元，普通公路的養(yǎng)護稅收缺口也高達1357億元。

　　“世界上任何國家都沒有真正意義的免費公路。雖然公路是公共產品，但資金來源不是稅收就是收費，收稅和收費之間是此消彼長的關系，費交得少了就要增加稅?！蓖鮽フf，世界銀行曾經有一個估算，如果中國公路養(yǎng)護不靠收費，全部由收稅來解決，在2006年的時候就要征收30%燃油稅，如果連建設和債務償還都要靠稅收解決，油價要上漲3倍以上。

　　在王偉看來，很多人以為美國收費公路少，但其實美國的專項稅很高。2010年，美國的專項稅高達2114億美元，包括燃油稅、重車稅、輪胎稅、牌照稅，全部用于路網的維護和改善，而當年美國的公路支出是2043億，稅收是有富余的，所以收費公路少?！斑@些年美國的情況也發(fā)生了變化，隨著路網老化，大量公路、橋梁需要維修、重修，專項稅已經不夠用了。”

　　“我們所面臨的不是收費或免費的是非題，而是一個選擇題，在收費和收稅之間怎樣選擇，才更加合理、更加公正?！痹谕鮽タ磥?， “誰用路、誰受益、誰付費”和“不用路、不付費、不負擔”的原則，不僅能夠有效的化解高速公路的債務風險，為高速公路的發(fā)展提供穩(wěn)定的養(yǎng)護發(fā)展資金，同時還可以使有限的公路稅收向普通公路傾斜，使普通公路的通行條件也能得到更好改善。

　　不規(guī)定“統(tǒng)借統(tǒng)還”高速公路收費期限

　　《修訂稿》將“通過政府舉債方式建設的公路”統(tǒng)一表述為政府收費公路，未來政府管理的收費公路建設、改擴建資金將統(tǒng)一采取發(fā)行地方政府專項債券方式籌集，用通行費償還，納入政府性基金預算管理。

　　據(jù)此，《修訂稿》規(guī)定，政府收費公路中的高速公路實行“統(tǒng)借統(tǒng)還”（統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費、統(tǒng)一還款），不規(guī)定固定的收費期限，按照用收費償還債務的原則以實際償債期為準。

　　特許經營公路的經營期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定，并通過收費標準動態(tài)調整、收益調節(jié)等方式控制合理回報。高速公路的經營期限不超過30年。但是投資規(guī)模大、回報周期長的高速公路，經批準可以超過30年。

　　《修訂稿》還規(guī)定政府收費高速公路在政府性債務償清后，以及特許經營高速公路經營期屆滿后，其養(yǎng)護、管理資金可按滿足基本養(yǎng)護、管理支出需求和保障效率通行的原則實行養(yǎng)護管理收費。這意味著，高速公路到期后，政府還可以征收養(yǎng)護、管理等費用。

　　毛科俊指出，高速公路投資回報期較長，一次性投入比較大，對經濟和社會的拉動支撐、引領作用都比較強，“統(tǒng)借統(tǒng)還”的方式很有必要。

　　毛科俊認為，我國高速公路網建設規(guī)劃顯示，到2030年總共建設13.6萬公里，在這個“池子”里進行統(tǒng)借統(tǒng)還，并沒有太大問題。但地方高速公路的建設規(guī)模是由地方政府來制定，可調整的空間比較大，如果沒有一個期限，有的地方可能會出現(xiàn)不斷擴張的現(xiàn)象。

　　“收費期限這個問題雖然應該再思考一下，但收取高速公路養(yǎng)護費用還是有一定道理的?！泵瓶≌J為，按照提出的“收費”與“收稅”發(fā)展模式，以后更多的稅收要用來支持普通公路的建設和養(yǎng)護，那么就意味著高速公路的養(yǎng)護不能全依靠財政支出。

　　在毛科俊看來，更應關注如何完善收費政策，提高政府公共服務的能力，強化對規(guī)劃制定的約束。

　　本報北京7月21日電