本報記者李海濤

　　承包地確權(quán)事關(guān)億萬農(nóng)民群眾的切身利益，是落實土地承包關(guān)系長久不變的重要基礎(chǔ)，開展土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要前提，也是調(diào)處承包糾紛、開展抵押擔(dān)保、落實征地補償?shù)闹匾罁?jù)。中共十八大和十八屆三中全會都對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作提出了明確要求，連續(xù)六年下發(fā)的中共中央1號文件都突出強調(diào)了確權(quán)登記工作的重要性和緊迫性。

　　當(dāng)前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點正有序展開。全國共有2065個縣開展試點，涉及1.5萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、24萬個村，已確權(quán)面積3億多畝。然而隨著試點范圍擴大，法律政策亟待完善的問題也越來越凸顯：由于“長久不變”的具體政策尚未明確，一些干部群眾對“確權(quán)管多久”心存疑慮。“三權(quán)分置”后，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系尚未理清。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位及成員身份確認缺乏法律依據(jù)，影響到集體土地所有權(quán)確權(quán)及承包地“確權(quán)確股不確地”的開展。有的地方因歷史遺留問題存在畏難情緒，擔(dān)心土地確權(quán)“把睡著的孩子拍醒”引發(fā)矛盾。

　　如何通過完善相關(guān)法規(guī)，解決承包經(jīng)營權(quán)屬混亂、農(nóng)民權(quán)益不平衡等問題，讓農(nóng)民早日吃上“定心丸”？在日前全國政協(xié)召開的雙周協(xié)商座談會上，委員們圍繞“農(nóng)村土地確權(quán)登記和相關(guān)法律問題與對策”協(xié)商議政、建言獻策。

　　農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及成員界定——

　　特別是外嫁女、新生兒、上門女婿、后遷戶等特殊群體，要求認定集體經(jīng)濟組織成員資格訴求強烈

　　為籌備本次會議，民革中央、全國政協(xié)提案委員會在5月底至6月初分赴廣東、浙江等地進行專題調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份認定，是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中的基礎(chǔ)性問題，也是確權(quán)登記工作中普遍遇到的難題。

　　我國《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等諸多法律都提到“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”，但國家層面至今沒有對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行專門立法，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位、權(quán)利和義務(wù)不明確。

　　“現(xiàn)在農(nóng)村人口呈多元化，對土地需求、股權(quán)分配、股份分紅爭議糾紛不斷，特別是外嫁女、新生兒、上門女婿、后遷戶等特殊群體，要求認定集體經(jīng)濟組織成員資格訴求強烈。”帶隊調(diào)研的全國政協(xié)提案委員會副主任傅克誠說，應(yīng)當(dāng)抓緊制定出臺《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位，明確集體經(jīng)濟組織成員資格，理順農(nóng)村基層組織管理體制。鑒于立法過程長，可考慮先在相關(guān)文件中對集體經(jīng)濟組織及成員資格認定作出原則性、方向性規(guī)定。

　　參加調(diào)研的陳章良委員認為，廣東、浙江兩省均出臺了關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的地方性法規(guī)，但國家層面還應(yīng)加緊立法，“不能一個地方一個法”。

　　農(nóng)村土地“三權(quán)分置”——

　　承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)如何分離，經(jīng)營權(quán)能不能抵押擔(dān)保和再次流轉(zhuǎn)等問題需要明確

　　委員們認為，當(dāng)前還迫切需要在法律層面明晰土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的內(nèi)容，尤其需要明確的是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)如何分離，經(jīng)營權(quán)能不能抵押擔(dān)保和再次流轉(zhuǎn)等問題。

　　陳錫文委員說，明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)的提法和做法，不少地方早就存在。這樣做不改變農(nóng)村土地集體所有權(quán)，不影響農(nóng)戶的土地承包權(quán)，提高了土地經(jīng)營權(quán)的利用效率，受到農(nóng)民群眾的普遍歡迎。他認為有兩個問題在法律上需要明確：“一是土地的承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，而與承包權(quán)分離的土地經(jīng)營權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)？這涉及單獨的土地經(jīng)營權(quán)能否抵押、擔(dān)保。二是流轉(zhuǎn)后的土地經(jīng)營權(quán)能否由租賃者二次流轉(zhuǎn)?！?/p>

　　張伯軍委員認為應(yīng)進一步規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程。加強承包土地流轉(zhuǎn)的用途管制，細化多次流轉(zhuǎn)的條件要求和程序規(guī)范，防止流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)“非糧化”、“非農(nóng)化”傾向和“反租倒包”等行為。

　　“爭議土地”調(diào)整——

　　解決由“增人不增地、減人不減地”而造成的“有地?zé)o人種，有人無地種”困境

　　土地權(quán)益是農(nóng)民最大的利益，解決“爭議土地”問題，化解矛盾，關(guān)系到農(nóng)民的權(quán)益公平，有利于農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。

　　在溫雪瓊委員看來，“調(diào)地”問題事關(guān)重大。當(dāng)前一些農(nóng)村土地“增人不增地、減人不減地”，導(dǎo)致相當(dāng)一部分人沒有分到承包地，對“公平”的訴求很強烈。為此建議中央一方面要有相關(guān)的權(quán)威性法律法規(guī)政策性文件加以指導(dǎo)約束，也要留給地方基層組織和村民委員會自主創(chuàng)新的空間，根據(jù)各地實際情況做出“調(diào)地”的實際操作辦法規(guī)程，豐富糾紛解決機制。

　　丁明山委員建議推進“股田制”改革，就是將農(nóng)村集體土地按照人均占股的方式確定給每個農(nóng)民的土地使用權(quán)，即“確認權(quán)益，不確定地塊”，進而解決由“增人不增地、減人不減地”而造成的“有地?zé)o人種，有人無地種”困境。

　　“近幾年，我最直接的一個感受就是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)益沒有得到全面體現(xiàn)?！痹群蟮竭|寧、江西做信訪督導(dǎo)工作，又參加了有關(guān)農(nóng)村土地問題調(diào)研的王國卿委員說。他建議除了在經(jīng)濟發(fā)達和適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的地區(qū)推行“確權(quán)確股不確地”的做法外，還應(yīng)明確農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)的各項權(quán)能。

　　農(nóng)村土地承包關(guān)系“長久不變”——

　　明確土地確權(quán)頒證中的土地承包期表述，解決基層干部群眾對“長久不變”具體含義不清、作法各異問題

　　傅克誠委員說，《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》都明確了耕地的承包期為30年。從2008年開始，黨中央有關(guān)文件多次提出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”。在土地確權(quán)登記工作中，基層干部群眾對“長久不變”的具體含義不清、想法不一、作法各異。

　　“關(guān)于土地承包期問題出現(xiàn)的矛盾和沖突主要表現(xiàn)在三方面?！标愓铝嘉瘑T通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一方面是各地對土地承包關(guān)系長久不變的理解差別很大?！暗胤酱嬖谝韵聨追N理解：一是延續(xù)1998年二輪承包時的30年期限不變；一是從新證頒發(fā)年份起算30年；三是認為家庭承包關(guān)系長久不變指的是30年之后，另外一個30年，實質(zhì)上就是永久不變?！?/p>

　　一方面是一些地方村社內(nèi)部仍然施行每5年依據(jù)人口的變化進行土地調(diào)整的做法，這明顯與土地承包法30年不變以及中央長久不變的精神不一致，但村社依據(jù)村民自治、村規(guī)民約似乎也有依據(jù)。

　　此外，一些農(nóng)民土地利用方式在承包期有新的變化，介于農(nóng)、林之間，承包期限應(yīng)該按農(nóng)耕地30年還是林地70年不確定。

　　為此，委員們建議加快農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法和《農(nóng)村土地承包法》修訂工作，使承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)有堅實的法律基礎(chǔ)。當(dāng)前需要明確、統(tǒng)一此次土地確權(quán)頒證中的土地承包期的表述，以及長久不變的含義。