中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)北京6月10日訊 （記者曾金華）日前，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部下達(dá)了第2批1萬(wàn)億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度。這是繼今年3月下達(dá)第1批1萬(wàn)億元置換債券額度后，再次推出的發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)舉措。

　　發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)廣受社會(huì)關(guān)注，為什么要開展這項(xiàng)工作？采取定向承銷發(fā)行置換債券是否有“行政攤派”之嫌？發(fā)行置換債券是不是中國(guó)版的量化寬松？《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者就相關(guān)問題采訪了財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人和專家學(xué)者。

　　發(fā)行置換債券是穩(wěn)增長(zhǎng)、防風(fēng)險(xiǎn)重要舉措

　　經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部在3月、5月先后下達(dá)兩批1萬(wàn)億元置換債券額度，這個(gè)舉措是否是臨時(shí)性的政策安排？

　　據(jù)了解，發(fā)行地方政策債券置換存量債務(wù)，是規(guī)范地方政府債務(wù)管理的既定政策安排，也符合新預(yù)算法的規(guī)定。2014年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過的《預(yù)算法》修正案規(guī)定，地方政府債務(wù)通過發(fā)行地方政府債券舉借。地方政府存量債務(wù)是新預(yù)算法實(shí)施之前形成的，通過發(fā)行地方政府債務(wù)進(jìn)行置換，是規(guī)范預(yù)算管理的有效途徑。為此，2014年9月21日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》明確，納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)可以發(fā)行地方政府債券置換。

　　專家認(rèn)為，發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)是穩(wěn)增長(zhǎng)、防風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。

　　首先，能夠有效降低地方政府舉債成本和全社會(huì)融資成本。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，地方政府債券是僅次于國(guó)債的“銀邊債券”，具有“低風(fēng)險(xiǎn)、低成本”的特點(diǎn)。在融資平臺(tái)公司舉債模式下，政府支付的是企業(yè)舉債成本，未能合理反映政府信用的市場(chǎng)價(jià)值。發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)，使政府舉債成本逐步回歸合理水平，符合市場(chǎng)化改革方向，也有利于降低全社會(huì)融資成本。

　　“以前地方政府融資平臺(tái)舉債資金成本較高，銀行貸款平均資金成本在7-8%左右，信托等融資成本高達(dá)10%以上；而發(fā)行地方政府債券資金成本在3-4%?！敝袀Y信公共機(jī)構(gòu)首席分析師霍志輝說。

　　據(jù)測(cè)算，每發(fā)行1萬(wàn)億元地方政府債券置換存量債務(wù)，可為地方每年節(jié)省利息支出500億元左右。

　　其次，與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目周期更為匹配，有利于降低債務(wù)期限結(jié)構(gòu)錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)資金主要用于公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，項(xiàng)目周期一般在8－10年，而當(dāng)前地方政府通過企業(yè)舉借的存量債務(wù)期限主要集中在3年左右。這種項(xiàng)目周期與債務(wù)期限的結(jié)構(gòu)錯(cuò)配客觀上導(dǎo)致了地方政府必須不斷“短借長(zhǎng)用”，既加大了舉借成本，也使得地方償債高峰期過于集中。發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)，有利于合理匹配債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，平滑地方償債壓力，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與債務(wù)償還的良性循環(huán)。

　　再次，有利于緩解當(dāng)前地方償債壓力，騰出資金用于支持重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、地方財(cái)政收入增速持續(xù)放緩的形勢(shì)下，發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)，有利于保障在建項(xiàng)目融資和資金鏈不斷裂，處理好化解債務(wù)與穩(wěn)增長(zhǎng)的關(guān)系，還有利于緩解部分地方支出壓力，使地方能夠騰出一部分資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

　　據(jù)審計(jì)，截至2013年6月30日地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)中，2015年到期需償還18578億元。財(cái)政部?jī)膳蚕逻_(dá)2萬(wàn)億元置換債券額度，覆蓋了上述債務(wù)，多余部分將可以用于償還以前的逾期債務(wù)等。

　　“地方政府發(fā)行債券置換存量債務(wù)，是當(dāng)前過渡時(shí)期一個(gè)不錯(cuò)的制度安排。地方政府存量債務(wù)形成原因復(fù)雜，量也比較大，通過集體協(xié)商、發(fā)行置換債券的辦法來解決，是一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)的辦法?！鼻迦A大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授白重恩說。

　　定向承銷置換債券遵循市場(chǎng)化原則

　　根據(jù)財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)三部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于2015年采用定向承銷方式發(fā)行地方政府債券有關(guān)事宜的通知》要求，置換債券可以采取公開發(fā)行和定向承銷兩種方式發(fā)行。采用定向承銷方式發(fā)行置換債券，由地方財(cái)政部門與銀行等特定債權(quán)人按市場(chǎng)化原則協(xié)商。不采用定向承銷方式發(fā)行的置換債券，仍采用招標(biāo)、公開承銷等方式公開發(fā)行。

　　在這兩種發(fā)行方式中，定向承銷方式尤為引起市場(chǎng)關(guān)注。由于在這種方式下，債券是針對(duì)特定債權(quán)人發(fā)行的，有觀點(diǎn)認(rèn)為這是一種“行政攤派”。“將采取定向承銷方式發(fā)行置換債券視為‘行政攤派’，是一種誤讀。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，上述《通知》的出臺(tái)，經(jīng)過了三部門的反復(fù)磋商、醞釀，對(duì)定向承銷充分采用了市場(chǎng)化發(fā)行的原則：

　　第一，采用定向承銷方式發(fā)行地方債由地方財(cái)政部門與特定債權(quán)人按市場(chǎng)化原則協(xié)商開展，雙方在平等自愿的基礎(chǔ)上就債券發(fā)行利率等要素進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商過程中，商業(yè)銀行等債權(quán)人可充分反映自身意愿，各債權(quán)人的意見將直接影響債券發(fā)行的利率區(qū)間。

　　第二，采用定向承銷方式發(fā)行的地方債通過簿記建檔來確定發(fā)行利率和承銷團(tuán)成員配售數(shù)量。簿記建檔是一種系統(tǒng)化、市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)性的債券發(fā)行定價(jià)方式。目前，市場(chǎng)上多數(shù)中期票據(jù)、短期融資券、公司債券等債券都是采用這種發(fā)行方式。

　　第三，對(duì)于無法與地方政府協(xié)商一致的特定債權(quán)人，地方政府仍將通過公開發(fā)行地方債等方式籌集資金歸還到期債務(wù)。

　　“從近期發(fā)行結(jié)果來看，已定向發(fā)行的地方政府債券由于暫時(shí)不能在銀行間市場(chǎng)進(jìn)行現(xiàn)券交易，流動(dòng)性弱于公開發(fā)行的地方政府債券，其發(fā)行利率總體高于公開發(fā)行的地方政府債券利率，基本反映了市場(chǎng)化定價(jià)的結(jié)果?！痹撠?fù)責(zé)人說。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)公共財(cái)政與政策研究院院長(zhǎng)喬寶云認(rèn)為，定向承銷采用的簿記建檔在金融市場(chǎng)上是一種常見的發(fā)行方式，采用這種方式發(fā)行置換債券，優(yōu)勢(shì)十分明顯，“在目前地方債市場(chǎng)不發(fā)達(dá)的情況下，在定向承銷中，承銷團(tuán)可以就債券利率等問題與地方政府充分溝通，了解、消化各方面有關(guān)信息，有助于避免不確定性和市場(chǎng)波動(dòng)，降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)?！?

　　霍志輝認(rèn)為，公開發(fā)行方式是債券市場(chǎng)上一種比較成熟的市場(chǎng)化發(fā)行方式，定向承銷是為了緩解地方債發(fā)行對(duì)市場(chǎng)流動(dòng)性沖擊和債券市場(chǎng)影響；從政策來看，這兩種地方政府債券發(fā)行方式都是市場(chǎng)化的發(fā)行方式。

　　銀行購(gòu)買置換債券并不“吃虧”

　　無論公開發(fā)行還是定向承銷，對(duì)商業(yè)銀行等債權(quán)人來說，其結(jié)果大多是將高利率的貸款置換為低利率的債券，有的觀點(diǎn)認(rèn)為銀行“吃虧”了。

　　對(duì)此，專家普遍認(rèn)為，“銀行購(gòu)買置換債券是否‘吃虧’，不能簡(jiǎn)單比較地方政府債券和貸款名義利率的高低，而要綜合考慮多方面因素?！?

　　從經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)看，地方政府債券由省級(jí)政府納入預(yù)算，統(tǒng)籌償還，其信用明顯高于融資平臺(tái)公司貸款，特別是低層級(jí)融資平臺(tái)公司貸款。以地方政府債券置換貸款，降低了銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

　　“從風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)稱原則來看，銀行收益的下降具有一定的合理性。地方政府融資平臺(tái)貸款置換成省級(jí)政府發(fā)行的地方債券，其資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)明顯下降?！被糁据x說。

　　從稅收方面看，地方政府債券利息所得免征企業(yè)所得稅，銀行貸款對(duì)應(yīng)的利潤(rùn)應(yīng)繳納25%的企業(yè)所得稅。如扣除免稅因素，地方政府債券與貸款之間的利差明顯縮小。

　　從資本占用方面看，根據(jù)《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》，融資平臺(tái)公司貸款的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重是100%，而地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重是20%，投資地方政府債券可以大幅節(jié)約銀行的資本占用。

　　從流動(dòng)性方面看，地方政府債券納入中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理和試點(diǎn)地區(qū)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理、中國(guó)人民銀行部分貨幣政策操作、商業(yè)銀行質(zhì)押貸款的抵（質(zhì)）押品范圍，并可按規(guī)定開展回購(gòu)交易，其流動(dòng)性要優(yōu)于貸款。

　　“風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重對(duì)銀行十分重要，以地方政府債券置換貸款，對(duì)銀行來說是一個(gè)利好，大大降低了風(fēng)險(xiǎn)，形成了地方政府、銀行、市場(chǎng)等方面‘多贏’的局面。”白重恩表示。

　　發(fā)行置換債券不是中國(guó)版“QE”

　　相繼下達(dá)2萬(wàn)億元置換債券額度，有人認(rèn)為這是中國(guó)版的量化寬松（QE）。 “地方債務(wù)置換是加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的重要環(huán)節(jié)，有利于推動(dòng)地方形成一個(gè)規(guī)范透明的融資機(jī)制。發(fā)行地方政府置換債券不能誤讀為量化寬松?！毖胄杏嘘P(guān)負(fù)責(zé)人說。

　　商業(yè)銀行的貸款置換成地方政府的債券，在商業(yè)銀行的資產(chǎn)負(fù)債表上表現(xiàn)為資產(chǎn)組合發(fā)生改變，由貸款變成了債券，在這個(gè)過程中不涉及中央銀行進(jìn)行流動(dòng)性投放。將符合條件的地方債納入到部分貨幣政策操作工具的質(zhì)押品范圍，只意味著地方政府債與國(guó)債、政策性金融債等金融產(chǎn)品一樣，獲得了抵押品的資格，并不意味著中央銀行將因此開展相對(duì)應(yīng)特定額度的流動(dòng)性投放。

　　“從債務(wù)置換的過程看，并沒有新增貨幣，因此不能認(rèn)為是量化寬松?！眴虒氃普J(rèn)為。

　　此外，財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)三部門聯(lián)合下發(fā)的上述《通知》，明確采取定向置換的方式來置換地方政府的債務(wù)，這種置換方法與一般公開發(fā)行的方式相比，可以減少對(duì)市場(chǎng)流動(dòng)性和市場(chǎng)利率的影響，促進(jìn)債務(wù)置換的順利進(jìn)行。

　　目前，已有多個(gè)省份在第1批1萬(wàn)億元額度內(nèi)順利發(fā)行了置換債券，采用的方式既有公開發(fā)行，也有定向承銷。第2批額度的償還范圍和第1批一樣，必須用于償還審計(jì)確定的截至2013年6月30日政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中2015年到期的債務(wù)本金，地方政府已經(jīng)安排其他資金償還的，可以用于償還審計(jì)確定的政府負(fù)有償還責(zé)任的其他債務(wù)本金。

　　“地方政府債券市場(chǎng)是金融體系非常重要的一部分，未來將得到大力發(fā)展。應(yīng)該建立健全信用評(píng)級(jí)機(jī)制，使其準(zhǔn)確揭示地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、治理水平。”喬寶云說，同時(shí)，地方要加大預(yù)算公開力度，提高預(yù)算透明度，預(yù)算應(yīng)該全面而且讓人看得懂，并編制、公開地方政府資產(chǎn)負(fù)債表。