□吳殿達

　　當(dāng)前，我國民航業(yè)快速發(fā)展，一些大型新機場規(guī)劃和建設(shè)項目加速推進。在機場規(guī)劃中，由于機場自身的定位和規(guī)劃建設(shè)模式的問題，在布局規(guī)劃中仍然存在一些問題。在今年3月召開的北京新機場總規(guī)評審會上，民航局副局長周來振說：“機場規(guī)劃要做到功能效率優(yōu)先，體現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)為運營服務(wù)的理念。航空公司和社會公眾是機場的用戶，他們的感受是新機場規(guī)劃建設(shè)成敗的關(guān)鍵。”筆者認為，大型新機場在布局規(guī)劃方面應(yīng)多傾聽用戶的聲音。這樣才能提高效率，有利于樞紐機場的發(fā)展，充分發(fā)揮民航業(yè)對經(jīng)濟的拉動作用。

　　近年來，為了滿足日益增長的交通運輸需求，改變當(dāng)前機場建設(shè)滯后的狀況，發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施投資對經(jīng)濟增長的支撐作用，國內(nèi)機場建設(shè)速度明顯加快。大型新機場建設(shè)對區(qū)域民航業(yè)發(fā)展、綜合交通運輸體系以及區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局的影響至關(guān)重要。因此，新機場布局規(guī)劃的合理性備受關(guān)注。與此同時，大型新機場為了滿足中遠期的發(fā)展需要，建設(shè)規(guī)模較大；位于一、二線城市，土地資源相對緊缺；基地航空公司數(shù)量較多，發(fā)展需求旺盛。因此，在布局規(guī)劃中資源分配的矛盾更加突出。

　　機場作為公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，其規(guī)劃布局首先應(yīng)立足于滿足用戶的需求。旅客是整個交通運輸服務(wù)產(chǎn)品的最終用戶，航空公司是交通運輸服務(wù)產(chǎn)品的提供者，而機場只是其中的一個環(huán)節(jié)。換句話說，機場將自身服務(wù)提供給航空公司，并作為其產(chǎn)品的一部分，最終提供給旅客。因此，航空公司才是機場的直接用戶。

　　但在目前一些大型機場的布局規(guī)劃中，并沒有以航空公司的運營需求為出發(fā)點。而這必然導(dǎo)致在新機場建成后，航空公司在使用中面臨區(qū)域分散、運輸距離長的問題，造成效率下降和成本增加。在開展業(yè)務(wù)方面，將存在產(chǎn)權(quán)不清、運作模式復(fù)雜和租賃協(xié)議的各種矛盾等。而為了服從整體功能分區(qū)，多個區(qū)域內(nèi)的預(yù)留開發(fā)用地則可能造成土地資源的閑置。

　　這些問題產(chǎn)生的原因，一是當(dāng)前機場建設(shè)模式的問題。機場建設(shè)指揮部是負責(zé)機場建設(shè)的臨時機構(gòu)，由地方政府牽頭、機場參與組建，通常與機場建設(shè)公司是“一套機構(gòu)、兩個牌子”，除了發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用外，更多的代表了機場的利益。二是機場建設(shè)理念的問題。沒有完全以用戶需求為出發(fā)點，而且在很大程度上是從機場今后的經(jīng)營管理角度出發(fā)的，希望擴大規(guī)模以增加經(jīng)營資產(chǎn)，集中布局以便于管理。三是機場經(jīng)營體制的問題。其經(jīng)營性企業(yè)的性質(zhì)決定了無法回歸到公共設(shè)施的定位上，面臨自身的經(jīng)營發(fā)展壓力，必須對未來的盈利模式予以考慮。因此，形成了既要負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，又要參與到其中的經(jīng)營競爭中；既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員的局面。

　　為了提高大型機場規(guī)劃布局的合理性，筆者建議，一是轉(zhuǎn)變機場定位，弱化機場經(jīng)營理念和競爭思維，強化公益性基礎(chǔ)設(shè)施理念和服務(wù)思維，更多從滿足旅客需求、滿足航空公司運營需求的角度出發(fā)，優(yōu)化布局。地方政府應(yīng)加強對機場的財政支持，推進機場公司由經(jīng)營性向管理型轉(zhuǎn)變，逐步回歸公共設(shè)施的定位。二是優(yōu)化當(dāng)前機場的規(guī)劃建設(shè)模式，強化地方政府的主導(dǎo)作用和民航局、地區(qū)管理局的指導(dǎo)作用，更加注重核心功能的完善和布局的合理性，控制總體規(guī)模，確保資源節(jié)約，注重投資的有效性，充分發(fā)揮社會資本、企業(yè)投資在機場建設(shè)中的積極作用。機場建設(shè)指揮部由地方政府牽頭，機場、基地航空公司、空管等各方共同參與組建，更好地滿足各方的訴求。三是探討優(yōu)化當(dāng)前統(tǒng)一功能分區(qū)的模式，將單體大候機樓、單一中心模式改為分期建設(shè)多候機樓、多個功能中心的模式，縮短區(qū)域內(nèi)的運輸距離和旅客的通行距離。

　　歸根結(jié)底，當(dāng)前機場規(guī)劃布局、理念和建設(shè)模式存在的問題，深層次原因還在于當(dāng)前機場的管理體制。除了應(yīng)該轉(zhuǎn)變理念、優(yōu)化布局和創(chuàng)新模式外，更重要的還應(yīng)從頂層設(shè)計上推進機場管理體制改革，理順政府、機場、航空公司及其他保障企業(yè)之間的關(guān)系，清晰各自定位和職能。只有這樣，才能充分釋放市場活力和發(fā)展動力，有利于未來樞紐機場的建設(shè)和發(fā)展。