三部委發(fā)文妥善解決地方融資平臺(tái)在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題

　　⊙記者 周鵬峰 ○編輯 劍鳴

　　為落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）要求，財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)日前聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題的意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》的出臺(tái)被認(rèn)為既是推動(dòng)融資平臺(tái)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，緩釋財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的必要舉措，也有利于構(gòu)建可持續(xù)的地方政府舉債融資機(jī)制。

　　意見(jiàn)所提在建項(xiàng)目是指在國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件成文日期（2014年9月21日）之前，經(jīng)相關(guān)投資主管部門(mén)依照有關(guān)規(guī)定完成審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)，并已開(kāi)工建設(shè)的項(xiàng)目。

　　值得一提的是，在此之前幾年，地方融資平臺(tái)一直是監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防范重點(diǎn)領(lǐng)域，相關(guān)人士對(duì)上證報(bào)記者稱(chēng)，《意見(jiàn)》的出臺(tái)并不意味著對(duì)地方融資平臺(tái)態(tài)度的徹底轉(zhuǎn)向，但可視為“完善”。

　　《意見(jiàn)》明確的重點(diǎn)任務(wù)之一是支持在建項(xiàng)目的存量融資需求。要求對(duì)于在2014年12月31日前已簽訂具有法律效力的借款合同并已放款，但合同尚未到期的融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目貸款，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要在全面把控風(fēng)險(xiǎn)、落實(shí)信貸條件的前提下，繼續(xù)按照合同約定發(fā)放貸款，不得盲目抽貸、壓貸、停貸。

　　對(duì)于在2014年12月31日前已簽訂具有法律效力的借款合同，且合同到期的融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目貸款，如果項(xiàng)目自身運(yùn)營(yíng)收入不足以還本付息，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可與地方政府、融資平臺(tái)公司協(xié)商，在后續(xù)借款與前期借款合同約定的責(zé)任一致，且確保借款合同金額不增加的前提下，重新修訂借款合同，合理確定貸款期限，補(bǔ)充合格有效抵質(zhì)押品。

　　重點(diǎn)任務(wù)之二是要規(guī)范實(shí)施在建項(xiàng)目的增量融資。要求地方各級(jí)政府要密切關(guān)注融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目中應(yīng)由財(cái)政支持的增量融資需求，在依法合規(guī)、規(guī)范管理的前提下，統(tǒng)籌財(cái)政資金和社會(huì)資本等各類(lèi)資金，保障在建項(xiàng)目續(xù)建和收尾。

　　對(duì)于已簽合同貸款額不能滿(mǎn)足建設(shè)需要，且適宜采取政府和社會(huì)資本合作模式的融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目，優(yōu)先采取政府和社會(huì)資本合作模式，彌補(bǔ)在建項(xiàng)目增量融資需求。對(duì)于已簽合同貸款額不能滿(mǎn)足建設(shè)需要，且符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定并確實(shí)沒(méi)有其他建設(shè)資金來(lái)源，但又暫時(shí)不宜轉(zhuǎn)為政府和社會(huì)資本合作模式的融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目，增量融資需求納入政府預(yù)算管理，由地方政府按法律要求和有關(guān)規(guī)定發(fā)行政府債券解決。

　　《意見(jiàn)》還要求，要切實(shí)做好在建項(xiàng)目后續(xù)融資管理工作。同時(shí)明確銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要認(rèn)真審查貸款投向，重點(diǎn)支持農(nóng)田水利設(shè)施、保障性安居工程、城市軌道交通等領(lǐng)域的融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目，確保貸款符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要和產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃。

　　對(duì)地方政府按法律要求和有關(guān)規(guī)定發(fā)行政府債券解決的在建項(xiàng)目后續(xù)融資，《意見(jiàn)》明確在保障財(cái)政支出需要的前提下，對(duì)于有相應(yīng)政府債券發(fā)行額度，且本地區(qū)國(guó)庫(kù)庫(kù)款余額超過(guò)一個(gè)半月庫(kù)款支付保障水平的地區(qū)，允許地方財(cái)政部門(mén)在政府債券發(fā)行額度內(nèi)，加大盤(pán)活以前年度存量財(cái)政資金力度，利用超出部分的國(guó)庫(kù)庫(kù)款用于政府債券發(fā)行之前的資金周轉(zhuǎn)，以解決在建項(xiàng)目融資與政府債券發(fā)行之間的時(shí)間差問(wèn)題。

　　《意見(jiàn)》要求部委之間密切協(xié)同推進(jìn)，其中財(cái)政部、人民銀行要加強(qiáng)財(cái)政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，為地方政府發(fā)行債券創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。財(cái)政部要制定出臺(tái)地方政府債券配套管理辦法，加強(qiáng)對(duì)地方政府債券發(fā)行和使用工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。銀監(jiān)會(huì)要加強(qiáng)監(jiān)管、正確引導(dǎo)，推動(dòng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在依法合規(guī)、有效防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下，做好融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資工作。

　　近日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)既是推動(dòng)融資平臺(tái)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型、有效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力、緩釋財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的必要舉措，也有利于構(gòu)建可持續(xù)的地方政府舉債融資機(jī)制。

　　一、《意見(jiàn)》的主要內(nèi)容

　　《意見(jiàn)》的內(nèi)容主要包括三個(gè)方面：一是明確界定“在建項(xiàng)目”標(biāo)準(zhǔn)，按照“老債老辦法，新債新辦法”的思路，要求支持在建項(xiàng)目的存量融資需求和規(guī)范實(shí)施增量融資。二是要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要兼顧促發(fā)展和防風(fēng)險(xiǎn)，審慎測(cè)算融資平臺(tái)公司還款能力和在建項(xiàng)目收益等，自主決策，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)做好后續(xù)融資管理。三是要求完善后續(xù)融資的配套支持安排。即在保障財(cái)政支出需要的前提下，對(duì)于有相應(yīng)政府債券發(fā)行額度且本地區(qū)國(guó)庫(kù)庫(kù)款余額超過(guò)一個(gè)半月庫(kù)款支付保障水平的地區(qū)，地方政府可依法合規(guī)調(diào)度庫(kù)款，解決政府債券發(fā)行前的在建項(xiàng)目融資需求。

　　二、妥善解決在建項(xiàng)目后續(xù)融資是適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的重要舉措

　　2015年是新《預(yù)算法》正式開(kāi)始實(shí)施的第一年，在新舊政策轉(zhuǎn)變的交替期，對(duì)融資平臺(tái)的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型提出了新的要求。

　　第一，經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大。二季度以來(lái)，投資、消費(fèi)、社會(huì)融資規(guī)模等多項(xiàng)指標(biāo)均顯示經(jīng)濟(jì)下行壓力還在持續(xù)加大。1-4月，固定資產(chǎn)累計(jì)同比增長(zhǎng)12.0%，創(chuàng)下2000年12月以來(lái)最低。其中，房地產(chǎn)投資同比增長(zhǎng)6.0%，下降幅度更是遠(yuǎn)超市場(chǎng)預(yù)期。消費(fèi)穩(wěn)中趨降，社會(huì)零售商品總額同比增長(zhǎng)10.4%，比去年同期下降1.6個(gè)百分點(diǎn)。新增社會(huì)融資規(guī)模5.66萬(wàn)億元，相比去年同期減少約1.47萬(wàn)億元。1-4月，預(yù)算內(nèi)資金來(lái)源同比增長(zhǎng)10.2%，相比去年同期大幅下降11.3個(gè)百分點(diǎn)。

　　第二，地方政府資金存在一定壓力。在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大和房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整的背景下，地方政府的財(cái)政收支矛盾不斷凸顯。一方面，地方政府原有融資渠道受到制約。根據(jù)2014年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文）要求，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。另一方面，財(cái)政收入明顯放緩。一季度公共財(cái)政收入同比增長(zhǎng)3.9%，增速比去年同期下降5.4個(gè)百分點(diǎn)，尤其土地出讓收入同比下降近三成。與此同時(shí)，保障民生、政府債務(wù)還本付息等各項(xiàng)支出壓力都在明顯增大。

　　第三，部分項(xiàng)目融資需求難以滿(mǎn)足。國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文提出，地方政府舉債采取政府債券方式，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，并推廣使用政府和社會(huì)資本合作模式（以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）。這有利于提高地方政府債務(wù)透明度、降低對(duì)銀行信貸的過(guò)度依賴(lài)，以及實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)的長(zhǎng)期可持續(xù)增長(zhǎng)。但是，在推進(jìn)債券發(fā)行和PPP融資機(jī)制的建立過(guò)程中有一些問(wèn)題亟待解決。一方面，地方政府債券面臨著發(fā)行規(guī)模較大、信用評(píng)級(jí)機(jī)制不完善以及市場(chǎng)承受能力有待觀察等問(wèn)題。另一方面，我國(guó)PPP模式的推行面臨法律規(guī)則不健全，契約意識(shí)不夠，缺乏信任等問(wèn)題，PPP模式的建立和完善還有相當(dāng)長(zhǎng)的路要走。由于新融資模式難以及時(shí)建立，部分項(xiàng)目的融資需求無(wú)法得到及時(shí)有效滿(mǎn)足。

　　三、妥善解決在建項(xiàng)目后續(xù)融資

　　有利于全面落實(shí)《預(yù)算法》

　　《意見(jiàn)》的出臺(tái)是推動(dòng)融資平臺(tái)公司平穩(wěn)轉(zhuǎn)型的必要舉措，有利于應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，緩釋相關(guān)融資平臺(tái)公司資金壓力，也將更好地推進(jìn)《預(yù)算法》的全面落實(shí)，為構(gòu)建可持續(xù)的地方政府舉債融資機(jī)制創(chuàng)造條件。

　　第一，推動(dòng)在建項(xiàng)目后續(xù)融資安排對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文明確提出“在規(guī)范債務(wù)管理的同時(shí)，要妥善處理存量債務(wù)，確保在建項(xiàng)目有序推進(jìn)”。此次《意見(jiàn)》的出臺(tái)，進(jìn)一步明確了融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目的內(nèi)涵及標(biāo)準(zhǔn)，有利于在建項(xiàng)目的順利推進(jìn)，避免發(fā)生部分融資平臺(tái)公司債務(wù)集中到期的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，《意見(jiàn)》要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的信貸資金應(yīng)重點(diǎn)投向農(nóng)田水利設(shè)施、保障性安居工程、城市軌道交通等領(lǐng)域，這有利于增強(qiáng)基本公共服務(wù)的供給能力與效率，更好地惠及民生和支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這些項(xiàng)目對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，它們有投資的必要，更有持續(xù)建設(shè)和進(jìn)一步發(fā)展的必要。

　　第二，推動(dòng)在建項(xiàng)目后續(xù)融資安排是推進(jìn)融資平臺(tái)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型的有效措施。在建項(xiàng)目在加快向政府債券、PPP模式的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，容易出現(xiàn)資金補(bǔ)充不及時(shí)等問(wèn)題。如果出現(xiàn)在建項(xiàng)目資金鏈斷裂，則不僅會(huì)影響項(xiàng)目自身的正常運(yùn)作，還會(huì)影響其社會(huì)效益的有效發(fā)揮。為緩釋新舊政策交替期的融資風(fēng)險(xiǎn)，《意見(jiàn)》提出按照“分類(lèi)管理、總量控制、區(qū)別對(duì)待、依法合規(guī)”的原則，對(duì)妥善處理融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資進(jìn)行了具體部署，提出安排臨時(shí)性資金周轉(zhuǎn)，加強(qiáng)有關(guān)部門(mén)債務(wù)信息共享等配套措施，以促進(jìn)融資平臺(tái)公司平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。

　　第三，平穩(wěn)轉(zhuǎn)型是落實(shí)新《預(yù)算法》的重要保障?！兑庖?jiàn)》相關(guān)內(nèi)容表明，其符合《預(yù)算法》的精神。一是對(duì)于存量融資部分，后續(xù)借款與前期借款合同約定責(zé)任一致，借款合同金額不增加，不會(huì)增加政府性債務(wù)。二是加快推進(jìn)規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制建設(shè)，融資平臺(tái)增量融資明確按照優(yōu)先采用PPP和發(fā)行債券納入預(yù)算兩條腿走路。三是加大以前年度存量財(cái)政資金的盤(pán)活力度，提高財(cái)政資金使用效益，為在建項(xiàng)目融資和地方政府1.6萬(wàn)億地方政府債券發(fā)行做好鏈接。

　　總之，《意見(jiàn)》關(guān)于融資平臺(tái)在建項(xiàng)目后續(xù)融資的新安排是適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)做出的必要和適度調(diào)整，有利于在建項(xiàng)目的順利推進(jìn)，必將為構(gòu)建可持續(xù)的地方政府舉債融資機(jī)制創(chuàng)造更好的條件。（作者系中國(guó)銀行國(guó)際金融研究所常務(wù)副所長(zhǎng)）