作為深化農村改革的基礎性工作，新一輪農村土地確權目前正在全國開展試點。雖在去年未被列入國家3個試點省份，江西省不等不靠、主動作為，率先開展新一輪農村土地確權，工作進度和成效走在試點省前列，成為“不是試點的試點”。

　　在開展土地確權的基礎上，江西還積極建構農村土地流轉服務體系，培育新型農業(yè)經營主體，開展農村土地承包經營權抵押貸款等，激活了沉睡多年的土地資產，釋放了農業(yè)農村發(fā)展活力。

　　“不聲不響”搞確權土地流轉提速增效

　　宜春市銅鼓縣帶溪鄉(xiāng)西村村的吳興榮，是江西領到新一輪農村土地承包經營權證的第一人。今年66歲的他告訴記者，去年3月，當地開始開展土地確權，5月11日他就拿到了新的土地承包經營權證，前后只花了兩個多月時間。翻開吳興榮新的土地承包經營權證，他家9塊地的編碼、位置、形狀、實測面積、東南西北四至界限、參照物、承包年限等詳細情況，都標得清清楚楚。

　　宜春市農業(yè)局副局長易勇波說，2014年，宜春市按照江西省統一部署，推進以“定成員、準登記、確實地、賦真權、頒鐵證”為主要內容的新一輪土地確權。目前，全市開展確權工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有182個、行政村2284個、村民小組26678個，分別占總數的97.32％、99.60％和99.34％。

　　作為深化農村改革的基礎性工作，土地確權涉及面廣、工作量大。2013年，中央提出用5年時間完成這項工作，并于去年在山東、安徽、四川3省開展試點。由于工作難度較大，確權進展緩慢。截至目前，全國共有1988個縣、1.3萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和19.5萬個村開展了這項工作，約占全國總數的69％、40％和33％。

　　記者了解到，江西目前有確權任務的111個縣市區(qū)、1501個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都已陸續(xù)開展了這項工作。其中，97％的村民小組完成了調查摸底公示，65％的村民小組完成了調繪勘測，49％的村民小組進行了調繪勘測公示，并于去年5月份開始陸續(xù)頒發(fā)證書。

　　江西省農業(yè)廳黨委書記陳日武說，經過一年的努力，江西農村土地確權工作進度和效果，已“不聲不響”地走在了全國前列，得到了國家農業(yè)部的充分肯定，認為工作比試點省份做得還好。目前已有福建、湖南、河北、河南等省農業(yè)部門前來考察學習。

　　記者在江西調查發(fā)現，這里的土地確權登記頒證工作不僅進度快，而且很平穩(wěn)。到目前為止，沒有發(fā)生一起出村組上訪事件，最大限度地維護了農村社會穩(wěn)定。對那些情況特別復雜、一時難以調解的矛盾和糾紛，江西的做法是，不為趕進度而急于求成，避免影響確權工作大局。陳日武說：“我們提出今年基本完成，就是堅持從實際出發(fā)，先易后難，剩下5％等今后時機成熟了再推進?！?/p>

　　土地確權的目的，在于促進現代農業(yè)發(fā)展，增加農民財產性收入。記者調研發(fā)現，在土地確權基礎上，江西省積極建構農村土地流轉服務體系，培育新型農業(yè)經營主體，開展農村土地承包經營權抵押貸款等，有效釋放了農業(yè)農村發(fā)展活力。

　　隨著土地流轉的加快，江西省新型農業(yè)經營主體也呈現出加速涌現的勢頭。截至2014年底，全省家庭承包地流轉面積973.8萬畝，比上年增加50％，流轉率超過30％；家庭農場從600家迅速增加到22000多家，種養(yǎng)大戶、農民合作社較上年分別增加15％和29.8％。此外，農民還通過抵押、入股、出租土地等方式，拓寬了增加財產性收入的渠道。

　　牽住頂層設計“牛鼻子”尊重實際不搞“一刀切”

　　基層干部反映，新一輪農村土地確權的難點，在于政策上存在諸多不明確的地方，基層在操作時拿捏不準，因此不敢輕舉妄動。

　　為破解這些難題，江西省先后派出100個調研組，深入全省432個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、914個村、5450個農戶和農業(yè)經濟組織，訪談農民25196人次，形成調研報告300余篇。在此基礎上，江西出臺了確權登記頒證工作方案，發(fā)布了《確權登記頒證若干問題解答》《深化農業(yè)農村體制機制改革50題問答》等指導性文件，為確權工作提供了較為完善的頂層設計。

　　“頂層設計是改革的關鍵?！苯魇∞r業(yè)廳黨委書記陳日武說，通過加強頂層設計，我們解決了土地確權中存在的三大敏感問題：首先，在確權中明確以二輪承包為基礎，但也尊重農村實際和農民意愿，允許對承包地做小幅調整，但不能推倒重來；其次，確權中多出來的土地面積，歸原來承包戶所有；其三，除工業(yè)園區(qū)、城鄉(xiāng)結合部、城中村和開展了高標準農田建設的土地外，其他一律確權確地，對確權確股不確地的，要做出編號、標明面積。

　　做好頂層設計只是第一步。確權工作涉及千家萬戶的切身利益，每個縣、鄉(xiāng)、行政村、村民小組的情況也是千差萬別，因此，盡管有了頂層設計，也難以做到“一把尺子量到底”。

　　江西省在土地確權中明確提出，要以農民為主體，把主陣地設在村組，省里不搞統一模式、不搞“一刀切”。在牽住頂層設計“牛鼻子”、確保政策底線的情況下，賦予基層充分的自主權。確權方案制定、農戶地塊確認、矛盾糾紛化解等重大事項，都交由村集體或經濟組織成員大會討論決定。

　　“把重心設在村組，發(fā)動群眾齊參與，確權工作的許多難題就迎刃而解了?！标惾瘴浔硎荆@是江西在開展土地確權登記工作中探索出來的一條有效經驗。

　　確權工作涉及面廣、工作量大、難度不小，僅僅依靠農業(yè)部門的力量難以推動。江西土地確權推進較快，還得益于形成了“五級（省、市縣、鄉(xiāng)、村）書記親自抓，四套班子（黨委、人大、政府、政協）齊上陣，十萬干部下村組，千萬農戶共參與”的工作格局，形成了一套土地確權的“江西工作法”。

　　為保證確權工作的順利進行，江西專門設立了農業(yè)和農村體制改革專項小組，各設區(qū)市、縣（市區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了由黨委一把手為組長的領導機構，把土地確權工作作為一項重要的政治任務來抓。

　　土地確權陷法律困境基層盼統一指導政策

　　在新一輪土地確權工作中，江西也遇到了一些待解的難題。記者調查發(fā)現，在實際操作過程中，基層干部群眾普遍反映，當前仍面臨現行法律法規(guī)與實際情況相悖、相關法律法規(guī)之間相互矛盾等。這些問題亟需國家有關部門加以調整和完善，否則，將影響農村改革的全面深化和改革效應的充分釋放。

　　我國現行農村土地承包法與農村實際脫節(jié)，是基層干部群眾反映最為強烈的問題之一。

　　江西宜春、鷹潭、上饒等地基層干部表示，《農村土地承包法》規(guī)定，承包期內發(fā)包方不得調整承包地，即便增人也不能增地，減人也不能減地。但從農村實際來看，大部分地區(qū)由于婚喪嫁娶等原因，土地一直隨人口變動而“三年一小調、五年一大調”，現在農村土地承包關系和二輪承包時發(fā)生了很大變化。

　　上高縣副縣長陳海榮說：“以往，這種調整雖與法律相悖，但一直處于默許狀態(tài)，而這一輪確權將從政策上使這種調整合法化，這便與現行土地承包法產生明顯沖突，使土地確權陷入法律困境?！?/p>

　　我國現行農村土地承包法是2003年實施的，在過去很長一段時間內，為穩(wěn)定農村土地承包關系提供了法律保障。但隨著農業(yè)農村形勢的變化，這部法律與農村現狀出現了諸多不相適應的地方。

　　記者在銅鼓縣調研了解到，當地一農村青年因盜竊被抓，公安部門在審訊時問他為什么盜竊。他說，他出生在二輪承包之后，村里沒有分給他土地，他不盜竊吃什么？銅鼓縣農業(yè)局局長金霄表示，土地確權前，農村各地還可以根據人口變動對土地進行動態(tài)調整；確權后，這種調整就不可能了，將會引發(fā)許多社會問題。

　　基層干部建議，《農村土地承包法》的修改，應結合當前農村土地權屬關系現狀和正在開展的土地確權工作，對承包地不得調整的相關規(guī)定進行修改，使之更貼合農村實際。

　　江西省農業(yè)廳農經處處長劉國昕建議，在法律修改前，要盡快以國務院名義統一出臺政策，指導全國農村土地確權登記頒證工作，特別是缺失性的政策要抓緊出臺，法規(guī)不明確的抓緊修訂，口徑不一致的要統一口徑。

　　配套措施不完善顯滯后須防過度規(guī)模化非糧化

　　基層干部認為，土地確權只是深化農村改革的基礎性工作，當前除相關法律法規(guī)亟需調整外，農村土地承包經營權抵押貸款、農業(yè)適度規(guī)模經營及農業(yè)支持體系等配套政策，也已顯滯后，使現代農業(yè)的發(fā)展和農村改革的深化遇阻。

　　首先，應進一步完善農村土地承包經營權抵押貸款政策，出臺可供基層操作的實施辦法和細則。

　　“中央提出承包經營權可用于抵押擔保貸款，但金融部門對此后顧之憂太多，其中最主要的問題是一旦出現風險，如何來處置這個經營權?！标惾瘴湔f，銀行也是要講究效益、追究責任的。當前，土地的所有權是集體，承包權是家庭，經營權是企業(yè)、合作社等新型農業(yè)經營主體，一旦出現問題很難處置。

　　其次，應進一步完善農村土地流轉政策，防止土地過度規(guī)?；?。

　　土地確權后，吸引了大量工商資本進入農業(yè)領域。一些工商企業(yè)流轉土地面積動輒成千上萬畝，這樣的經營規(guī)模是否過度？是否符合中央提倡的“適度規(guī)模經營”？

　　宜春市農業(yè)局副局長易勇波說，農業(yè)過度規(guī)?；头羌Z化是連在一起的。一些工商企業(yè)大規(guī)模流轉土地，種植的大都是效益較好的經濟作物，有的甚至非農化。建議國家加強制度設計，促進農業(yè)適度規(guī)模經營，防止非糧化、非農化現象發(fā)生。

　　三是進一步完善農業(yè)支持體系，提高農業(yè)資金使用效率。

　　當前，我國支農惠農政策很多是和田塊面積掛鉤、直接補貼給農民的，以至出現了“種田的沒補貼、不種田的拿補貼”現象。從江西情況來看，土地確權后，農戶將普遍增加三分之一左右的土地面積，但這部分補貼卻不會增加，現有農業(yè)補貼體系的問題將進一步凸顯。基層干部建議，國家可以此為契機，對現行農業(yè)補貼政策進行調整優(yōu)化。

　　陳日武說，去年國家給江西的農業(yè)支持資金是118億元，其中有50億元以直補等方式發(fā)給了農民。但多數基層干部認為，這部分資金“就像撒了胡椒面”，發(fā)揮的效益非常有限。

　　記者調研還發(fā)現，此次土地確權提出將賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，土地承包關系將保持穩(wěn)定且長久不變。這讓很多農民誤認為今后土地就是自己的，在一定程度上存在土地私有化的認識誤區(qū)。

　　采訪中，當問及土地確權后帶來的新變化時，不少農民對記者表示，以前農村土地承包關系不穩(wěn)定，一塊田這幾年你種，過幾年可能他種。“確權登記頒證后，這塊田就是我自己的了?！?/p>

　　基層干部反映，這種認識具有一定的普遍性，積極之處在于農民比以前更加愛田護田，消極之處是存在一定偏差。如果不加以糾正，將導致今后農村土地在征用、流轉、管理等方面面臨諸多難題。