本報(bào)記者彭丹梅

　　近日，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國(guó)土資源部、國(guó)家工商總局四部門(mén)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。本報(bào)記者就《意見(jiàn)》出臺(tái)的背景，以及如何對(duì)工商資本租賃農(nóng)地進(jìn)行監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范等方面的問(wèn)題，采訪了農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)陳曉華。

　　記者：為什么四部門(mén)要出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見(jiàn)》？

　　陳曉華：近年來(lái)，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加快，工商資本下鄉(xiāng)租賃農(nóng)地的情況越來(lái)越多。據(jù)我部統(tǒng)計(jì)，近三年來(lái)，流入企業(yè)的承包地面積年均增速超過(guò)20%。截至2014年底，流入企業(yè)的承包地面積已達(dá)到3882.5萬(wàn)畝，約占全國(guó)農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)總面積的10%。從實(shí)際運(yùn)行看，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)有利有弊：一方面工商資本可以帶來(lái)資金、技術(shù)和先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)模式，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)；另一方面，工商資本長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)地，容易擠占農(nóng)民就業(yè)空間，加劇耕地“非糧化”“非農(nóng)化”傾向，隱患很多。

　　土地問(wèn)題涉及億萬(wàn)農(nóng)民切身利益，涉及國(guó)家糧食安全。中央歷來(lái)高度重視，早在2001年，《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》（中發(fā)[2001]18號(hào)）就提出：“中央不提倡工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃和經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶承包地?！贬槍?duì)近年來(lái)一些地方出現(xiàn)的問(wèn)題，2014年中辦國(guó)辦《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2014]61號(hào)）明確“加強(qiáng)對(duì)工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范”，2015年中央1號(hào)文件進(jìn)一步提出“盡快制定工商資本租賃農(nóng)地的準(zhǔn)入和監(jiān)管辦法，嚴(yán)禁擅自改變農(nóng)業(yè)用途”，中央領(lǐng)導(dǎo)也多次要求防止一些工商資本到農(nóng)村介入土地流轉(zhuǎn)后搞非農(nóng)建設(shè)、影響耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)等問(wèn)題。按照中央的要求，2012年以來(lái)，農(nóng)業(yè)部組織34個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)試點(diǎn)。其中陜西高陵、湖北武漢、江蘇東海、安徽合肥、重慶永川等地進(jìn)行了工商資本租賃農(nóng)地準(zhǔn)入監(jiān)管的探索，為從制度解決好這個(gè)問(wèn)題提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。

　　可以講，這個(gè)文件的出臺(tái)，是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下，引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，體現(xiàn)了中央切實(shí)保護(hù)耕地和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的政策要求，主要目的是引導(dǎo)工商資本有序進(jìn)入農(nóng)業(yè)，防范可能出現(xiàn)的非糧化、非農(nóng)化問(wèn)題，確保不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，更好地推動(dòng)各地原原本本地貫徹落實(shí)黨中央確定的方針政策。

　　記者：出臺(tái)這個(gè)《意見(jiàn)》，是不是意味著鼓勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)搞農(nóng)業(yè)的政策有所調(diào)整？您對(duì)有意進(jìn)軍農(nóng)業(yè)的工商資本有什么建議？

　　陳曉華：我國(guó)農(nóng)村缺資金、缺技術(shù)、缺人才，工商資本作為一種現(xiàn)代的生產(chǎn)要素進(jìn)入農(nóng)業(yè)，對(duì)推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是有好處的。因此，我們歡迎和鼓勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)與廣大農(nóng)民一起發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，這個(gè)政策是一貫的、明確的。

　　近年來(lái)，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的熱情很高，也發(fā)揮了積極作用。農(nóng)業(yè)有自身規(guī)律，從實(shí)際反映看，工商資本在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面有優(yōu)勢(shì)，但也有不足，有適合的領(lǐng)域，也有不適合的領(lǐng)域，應(yīng)揚(yáng)長(zhǎng)避短。為引導(dǎo)好工商資本下鄉(xiāng)，按照中央的精神，《意見(jiàn)》對(duì)工商資本下鄉(xiāng)進(jìn)一步明確了鼓勵(lì)什么，限制什么，禁止什么。

　　一是鼓勵(lì)工商資本重點(diǎn)發(fā)展資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，從事農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，把產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、供應(yīng)鏈等現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)理念和產(chǎn)業(yè)組織方式引入農(nóng)業(yè)，推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)加速向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，優(yōu)化要素資源配置，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；鼓勵(lì)工商資本從事適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代化種養(yǎng)業(yè)。工商資本發(fā)展良種種苗繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)?；B(yǎng)殖等適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，開(kāi)發(fā)農(nóng)村“四荒”資源發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，投資開(kāi)展土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)等；鼓勵(lì)工商資本通過(guò)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制帶動(dòng)農(nóng)民共同致富，支持“公司+農(nóng)戶”共同發(fā)展，通過(guò)簽訂訂單合同、領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)民合作社、提供土地托管服務(wù)等方式，帶動(dòng)種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)合理分工、互利共贏，讓農(nóng)民更多地分享產(chǎn)業(yè)增值收益。二是限制工商資本長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)地，嚴(yán)禁借政府或基層組織通過(guò)下指標(biāo)、定任務(wù)等方式強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地。大面積租地，不僅擠占了農(nóng)民的發(fā)展空間，而且企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本也會(huì)很高，容易形成新的“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”，這對(duì)企業(yè)來(lái)講也是不利的。三是禁止擅自改變農(nóng)業(yè)用途、嚴(yán)重破壞或污染租賃農(nóng)地等違法違規(guī)行為。這條底線不能破。

　　總的來(lái)講，《意見(jiàn)》主要是針對(duì)工商資本長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)地進(jìn)行監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范，而不是排斥真心搞農(nóng)業(yè)的工商資本，工商資本下鄉(xiāng)是劃定了政策界限和留出了政策空間的。

　　記者：當(dāng)前很多地方農(nóng)民都進(jìn)城打工了，希望自己的耕地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。這種情況下，為什么還要對(duì)工商資本租賃農(nóng)地時(shí)間和面積進(jìn)行上限控制？

　　陳曉華：在我國(guó)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展的背景下，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)已成為必然趨勢(shì)。但農(nóng)戶承包地的流轉(zhuǎn)要考慮到很多限制因素。一方面，城鎮(zhèn)化和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，可能需要幾代人，只有農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移達(dá)到一定規(guī)模，農(nóng)村土地才能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)時(shí)間、大面積的流轉(zhuǎn)。另一方面，我國(guó)還有大量的農(nóng)民在農(nóng)村務(wù)農(nóng)，愿意種地的農(nóng)民也不少，農(nóng)村土地應(yīng)該優(yōu)先流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，用于解決農(nóng)民就業(yè)增收。在土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題上，既要解決好農(nóng)業(yè)的問(wèn)題，又要解決好農(nóng)民的問(wèn)題。

　　因此，去年11月印發(fā)的中辦發(fā)61號(hào)文件明確提出，各地對(duì)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地要有明確的上限控制?！兑庖?jiàn)》要求，各地應(yīng)綜合考慮人均耕地狀況、城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平等因素確定。既可以確定本行政區(qū)域內(nèi)工商資本租賃農(nóng)地面積占承包耕地總面積比例上限，也可以確定單個(gè)企業(yè)（組織或個(gè)人）租賃農(nóng)地面積上限。

　　記者：《意見(jiàn)》提到了備案制度，為什么工商資本租地要備案？備案工作應(yīng)該怎么開(kāi)展？

　　陳曉華：現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，采用轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案，這主要是對(duì)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶提出的要求?！兑庖?jiàn)》提出建立的分級(jí)備案制度，指的是各級(jí)通過(guò)備案方式掌握工商資本租賃農(nóng)地情況，以便有針對(duì)性地采取措施規(guī)范租地行為，達(dá)到引導(dǎo)和監(jiān)督的目的?？紤]到各地情況千差萬(wàn)別，《意見(jiàn)》對(duì)此只作了原則性規(guī)定，一是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（市）兩級(jí)備案為主，面積特別大的，再逐級(jí)向市（地）、省級(jí)備案，對(duì)租賃農(nóng)地超過(guò)當(dāng)?shù)厣舷蘅刂茦?biāo)準(zhǔn)或者涉及整村整組流轉(zhuǎn)的，要作為備案重點(diǎn)；二是備案的具體事項(xiàng)應(yīng)包括農(nóng)地租賃合同、農(nóng)地使用情況等內(nèi)容。具體到多大面積在哪一級(jí)備案、備案程序和備案主體等問(wèn)題，由各地根據(jù)實(shí)際情況確定。

　　記者：《意見(jiàn)》中提到建立資格審查、項(xiàng)目審核制度，如何來(lái)實(shí)施？

　　陳曉華：我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第三十三條就有土地流轉(zhuǎn)受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的要求。去年11月，中辦國(guó)辦《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2014]61號(hào)）已經(jīng)明確提出，建立健全對(duì)工商資本租賃農(nóng)地資格審查、項(xiàng)目審核制度。按照中央文件精神，農(nóng)業(yè)部正積極配合全國(guó)人大抓緊修改完善《農(nóng)村土地承包法》，將通過(guò)法律形式對(duì)如何建立這一制度作出明確規(guī)定。為推動(dòng)中央文件精神落實(shí)，也為法律修改提供實(shí)踐支撐，《意見(jiàn)》提出，鼓勵(lì)各地依法探索建立工商資本租賃農(nóng)地資格審查、項(xiàng)目審核制度，并就審查監(jiān)督機(jī)制、審查內(nèi)容提出了要求。各地可以通過(guò)制定地方性法規(guī)或規(guī)章等形式，依法探索工商資本租賃農(nóng)地審查審核的具體辦法和路徑。

　　記者：《意見(jiàn)》中提到，工商資本租賃農(nóng)地應(yīng)通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)規(guī)范進(jìn)行。什么是公開(kāi)市場(chǎng)？如果當(dāng)?shù)貨](méi)有市場(chǎng)，工商資本如何租賃農(nóng)地？

　　陳曉華：近年來(lái)，各地積極探索建立農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，目前，全國(guó)已建立縣鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心1.6萬(wàn)余家；其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心1.5萬(wàn)余家。此外，一些地方還建立了區(qū)域性的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，如武漢市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所、成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所等。這些流轉(zhuǎn)市場(chǎng)通過(guò)開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、資格審核、價(jià)格指導(dǎo)、合同鑒證、糾紛仲裁等管理和服務(wù)，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)，切實(shí)維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益，起到了重要作用。土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程應(yīng)當(dāng)是市場(chǎng)配置資源的過(guò)程。我們鼓勵(lì)工商資本租賃農(nóng)地通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)規(guī)范進(jìn)行，而不是以行政推動(dòng)的方式、暗箱操作的方式租地。這樣能更好地防范風(fēng)險(xiǎn)，讓流轉(zhuǎn)雙方都放心交易。

　　如果當(dāng)?shù)剡€沒(méi)有建立起公開(kāi)市場(chǎng)，則流轉(zhuǎn)雙方可按照公平、公正的原則，平等協(xié)商，在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)的指導(dǎo)下，通過(guò)簽訂規(guī)范合同，明確雙方權(quán)利和義務(wù)內(nèi)容，并共同遵守。

　　記者：對(duì)工商資本租賃農(nóng)地，《意見(jiàn)》提出了哪些風(fēng)險(xiǎn)防范措施？

　　陳曉華：為防范工商資本租賃農(nóng)地可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，《意見(jiàn)》提出了三項(xiàng)措施，一是工商資本租賃農(nóng)地應(yīng)通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)規(guī)范進(jìn)行。嚴(yán)禁工商資本借政府或基層組織通過(guò)下指標(biāo)、定任務(wù)等方式強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地。二是指導(dǎo)工商資本與農(nóng)戶簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，并明確土地流轉(zhuǎn)用途、風(fēng)險(xiǎn)保障、土地復(fù)墾、能否抵押擔(dān)保和再流轉(zhuǎn)，以及違約責(zé)任等事項(xiàng)。三是鼓勵(lì)各地建立健全租賃農(nóng)地風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，用于防范承包農(nóng)戶權(quán)益受損。

　　當(dāng)前，不少地方已經(jīng)探索建立了風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。實(shí)踐表明，這一制度是防范企業(yè)因經(jīng)營(yíng)不善或違約等損害農(nóng)民權(quán)益的有效辦法。從現(xiàn)實(shí)看，一個(gè)企業(yè)要想在農(nóng)村長(zhǎng)期扎根發(fā)展，采用繳納風(fēng)險(xiǎn)金的方式可以讓農(nóng)民更放心，這對(duì)企業(yè)也是有利的。當(dāng)然，各地可以從實(shí)際情況出發(fā)，確定風(fēng)險(xiǎn)保障金的不同籌集方式，政府可以適當(dāng)補(bǔ)助，租地企業(yè)可以按一定時(shí)限或按一定比例繳納，有條件的地方也可以探索與開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、擔(dān)保相結(jié)合，提高風(fēng)險(xiǎn)保障能力。

　　記者：《意見(jiàn)》提出哪些措施確保對(duì)工商資本租賃農(nóng)地之后行為進(jìn)行監(jiān)管？此外，我注意到這個(gè)文件是由農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國(guó)土資源部、國(guó)家工商總局4部門(mén)聯(lián)合下發(fā)的，各個(gè)部門(mén)的具體職責(zé)是什么？

　　陳曉華：為確保工商資本嚴(yán)格履行合同約定，切實(shí)保護(hù)農(nóng)村土地資源，《意見(jiàn)》提出，要強(qiáng)化工商資本租賃農(nóng)地事中事后監(jiān)管，重點(diǎn)是確保農(nóng)地農(nóng)用。一是強(qiáng)化租賃農(nóng)地的用途管制，采取堅(jiān)決措施嚴(yán)禁耕地“非農(nóng)化”，對(duì)租賃農(nóng)地經(jīng)營(yíng)、項(xiàng)目實(shí)施、風(fēng)險(xiǎn)防范等情況要定期開(kāi)展監(jiān)督檢查，并探索利用網(wǎng)絡(luò)、遙感等現(xiàn)代科技手段實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。二是指導(dǎo)租地企業(yè)（組織或個(gè)人）合理使用化肥、農(nóng)藥等投入品，防止出現(xiàn)掠奪性經(jīng)營(yíng)，確保耕地質(zhì)量等級(jí)不下降。三是《意見(jiàn)》對(duì)于違法違規(guī)行為分別提出監(jiān)管措施：對(duì)撂荒耕地的，可以停發(fā)糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。對(duì)在糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高產(chǎn)創(chuàng)建項(xiàng)目實(shí)施區(qū)、全國(guó)新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)范實(shí)施區(qū)違反產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的，停止享受相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)扶持政策。對(duì)失信租賃農(nóng)地企業(yè)要通過(guò)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會(huì)公示，并啟動(dòng)聯(lián)合懲戒機(jī)制。對(duì)擅自改變農(nóng)業(yè)用途、嚴(yán)重破壞或污染租賃農(nóng)地等違法違規(guī)行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，責(zé)令限期整改，并依法追究相關(guān)責(zé)任。

　　為確?！兑庖?jiàn)》提出的政策措施落實(shí)到位，《意見(jiàn)》提出各地要制定實(shí)施辦法并強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。各有關(guān)部門(mén)要各司其職，協(xié)作配合。農(nóng)業(yè)部門(mén)要認(rèn)真做好土地流轉(zhuǎn)日常管理和服務(wù)工作，發(fā)現(xiàn)違反法律政策規(guī)定的，應(yīng)及時(shí)通報(bào)有關(guān)部門(mén)并聯(lián)合查處；國(guó)土部門(mén)要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)租賃農(nóng)地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”情況的監(jiān)管，及時(shí)查處違法違規(guī)行為；工商行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)通過(guò)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會(huì)公開(kāi)租賃農(nóng)地企業(yè)的基本信息；有關(guān)部門(mén)要按照政策要求配合實(shí)施相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策和優(yōu)惠措施。要建立部門(mén)責(zé)任追究制，確保事有人干、責(zé)有人擔(dān)。