2015年中央一號文件，再次將如何引導(dǎo)和鼓勵社會資本投向農(nóng)村，如何加快新農(nóng)村建設(shè)步伐、實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮，確定為必須解決的重大課題。近幾年，陜西省在解決農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口等方面先行先試，取得了有益經(jīng)驗，催生了“寶雞模式”。記者期望通過展現(xiàn)“寶雞模式”的“星星之火”，為破解新常態(tài)下的農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)資金短缺的難題帶來一些啟示。

　　農(nóng)村城鎮(zhèn)化前路多艱

　　由于東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率大幅低于東部地區(qū)。陜西省有縣城以外的建制鎮(zhèn)827個，整體規(guī)模小、亂、散，無法對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成有力支撐。為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，陜西省政府在2011年就出臺了《關(guān)于加快重點示范鎮(zhèn)建設(shè)的通知》，要在全省遴選30個基礎(chǔ)條件較好，發(fā)展?jié)摿^大的建制鎮(zhèn)，作為帶動全省小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點示范鎮(zhèn)，目標(biāo)是力爭用3-5年時間，使30個重點示范鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)面積擴(kuò)大一倍以上，到2015年，全省城鎮(zhèn)化水平要達(dá)到57%以上，而到2020年，要達(dá)到65%以上。

　　作為配套政策，陜西省政府為每個示范鎮(zhèn)提供1000畝土地增減掛鉤指標(biāo)和連續(xù)3年、每年1000萬元的專項啟動資金支持。要求各地綜合運用撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、保障性住房、扶貧和避災(zāi)搬遷、鼓勵農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)業(yè)等相關(guān)政策，集中捆綁使用各類項目和資金，優(yōu)先支持重點鎮(zhèn)發(fā)展，充分發(fā)揮好財政資金的放大效應(yīng)。鼓勵民間資本以個人獨資、合資等方式建設(shè)經(jīng)營城鎮(zhèn)供水、供氣、污水處理、垃圾處理、商業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施。

　　政府的相關(guān)政策、決心都已明確，但在后續(xù)實際操作中，鎮(zhèn)鄉(xiāng)建設(shè)資金的巨大缺口成了無法逾越的障礙。雖然陜西省在對鎮(zhèn)鄉(xiāng)進(jìn)行擴(kuò)權(quán)改革，賦予鎮(zhèn)一級政府城建管理職能，但新增建設(shè)用地指標(biāo)和土地出讓金也只能在縣一級政府的比例分成中安排。目前，陜西鎮(zhèn)鄉(xiāng)一級各類財政負(fù)擔(dān)人員平均約為400-500人，而鎮(zhèn)鄉(xiāng)一級并不設(shè)獨立財政，靠天吃飯，基本沒有自我發(fā)展能力。資金的分配現(xiàn)實是建設(shè)縣城都不夠用，惠及鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是無從著落。加之政府出臺扶持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的配套政策及相關(guān)發(fā)展項目向鎮(zhèn)鄉(xiāng)傾斜力度不夠，所起到的作用極其有限。

　　近年來，國家和地方財政每年用于支持“三農(nóng)”發(fā)展的財政經(jīng)費多達(dá)30多項，但扶持資金分散到10多個部門，這種撒“胡椒面”式的投入方法，根本無法產(chǎn)生預(yù)期效益。據(jù)悉，陜西省政府前期支持重點示范鎮(zhèn)建設(shè)的1000萬元啟動資金，如此分散投放之后收效寥寥，城鎮(zhèn)化之路似乎遙不可期。

　　“寶雞模式”應(yīng)運而生

　　一直以來，造成鎮(zhèn)鄉(xiāng)建設(shè)資金短缺的主要原因之一是投資主體單一，沒有按照市場發(fā)展的內(nèi)在要求，建立起有效的投融資機(jī)制，也沒有調(diào)動起廣大農(nóng)民參與新農(nóng)村建設(shè)的熱情和積極性。有些投資者認(rèn)為，政府投資多為引導(dǎo)性，點多、量小，與現(xiàn)實需要相差很大，加之歷史欠賬較多等原因，在沒有合理投資回報預(yù)期和有效投融資平臺的情況下，社會資本難以持續(xù)參與。

　　為吸引社會資本參與農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，在省政府引導(dǎo)下，按照市場化運作原則，陜西省于2013年組織成立了專門進(jìn)行農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)與運營的平臺公司，并通過中國西部經(jīng)濟(jì)研究中心的長期調(diào)研論證，確立了“寶雞模式”的發(fā)展方向。

　　作為陜西省農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)投資的運營主體之一，陜西鎮(zhèn)鄉(xiāng)建設(shè)投資有限公司在多年的小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)項目運作中，積累了大量的資金匯集渠道，是寶雞21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項目的運營主體。該公司執(zhí)行總經(jīng)理田剛告訴記者，所謂“寶雞模式”，就是按照市場化的原則先行先試，將政府投資與社會資本有機(jī)地結(jié)合起來，充分調(diào)動社會各方面積極性，特別是廣泛吸引社會資金和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參與到鎮(zhèn)鄉(xiāng)建設(shè)中來，重點解決鎮(zhèn)鄉(xiāng)建設(shè)投融資機(jī)制的問題。

　　在具體實施中，就是在現(xiàn)有縣域經(jīng)濟(jì)特點和政府已投資建設(shè)的保障房等項目的基礎(chǔ)上，以農(nóng)村商貿(mào)為切入點，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)商貿(mào)綜合基礎(chǔ)設(shè)施和電商服務(wù)平臺建設(shè)，圍繞實現(xiàn)“人的新農(nóng)村”，搭建農(nóng)村現(xiàn)代商貿(mào)平臺，緊扣工業(yè)品下鄉(xiāng)和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城兩條主線，做實傳統(tǒng)商業(yè)和新興互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、金融和生產(chǎn)流通業(yè)、線上與線下三個融合，實現(xiàn)生產(chǎn)、服務(wù)、金融、供應(yīng)鏈四個集成。

　　按照“四個統(tǒng)一”（即統(tǒng)一功能設(shè)計、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，統(tǒng)一品牌管理和統(tǒng)一招商經(jīng)營）的原則，合理規(guī)劃布局，分點連片規(guī)?；植紝嵤恳粋€項目將建設(shè)成當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的中心地標(biāo)，按照可復(fù)制、平臺化、網(wǎng)絡(luò)化的小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展思路，陜西計劃用5-10年在全省范圍內(nèi)選擇100-150個鎮(zhèn)，按此模式進(jìn)行投資建設(shè)，總投資額約100億元。

　　由于每個項目的盈利模式清晰，寶雞市給每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地指標(biāo)、配套服務(wù)等相關(guān)政策到位，所以，此次寶雞21個項目計劃投入的1.5億元資金，全部來自社會資金，且在很短的時間內(nèi)就籌集到位。

　　城鎮(zhèn)化的一個重要指標(biāo)就是對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的刺激作用，“寶雞模式”將在每個鎮(zhèn)安排就業(yè)創(chuàng)業(yè)人口500名以上，實現(xiàn)直接間接投資2.5億元，依托電商平臺，通過特色種植、養(yǎng)殖、旅游、智慧養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)每年10億元產(chǎn)值。

　　“寶雞模式”全面展開后，即可向陜西省的其他市縣復(fù)制，具有非常大的市場空間，同時，也可以為全國城鎮(zhèn)化建設(shè)探索出一條有益之路。

　　PPP模式成“燎原之勢”

　　如果說“寶雞模式”初戰(zhàn)告捷，那么這個模式最大的益處，就是建起了一個社會資本可進(jìn)入，且可復(fù)制的平臺，直接降低了政府財政支出的壓力和負(fù)債規(guī)模。

　　一些省份在財政部公布總投資規(guī)模1800億元的PPP示范項目后，陸續(xù)推出了本省的PPP項目。陜西省省長婁勤儉在今年的政府工作報告中提出：“以我為主謀劃實施一批重大項目，推廣PPP模式，完成固定資產(chǎn)投資2.2萬億元，增長20%左右?！边@說明，陜西省在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面的PPP項目已有謀劃，必將加速陜西的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。可以預(yù)見，2015年將是大批PPP項目的涌現(xiàn)之年。

　　“寶雞模式”不僅證明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)離不開社會資本和社會各界、特別是廣大農(nóng)民的積極參與，而且探索出在市場化原則下，政府引導(dǎo)、共同參與，利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)投融資模式。更為有益的啟示是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)是身居鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民自己的事，不是簡單地完成投資任務(wù)指標(biāo)，而是要緊扣鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)生發(fā)展能力建設(shè)和提升當(dāng)?shù)鼐用裆钏?，通過社會資本的市場化選擇，整合、盤活各類政府已建和將要建設(shè)的鎮(zhèn)鄉(xiāng)建設(shè)項目，使政府和社會投資獲得最大收益，實現(xiàn)多方共贏。

　　記者從陜西省財政廳了解到，“寶雞模式”高度契合了PPP模式的要求，為引入社會資本破解鎮(zhèn)鄉(xiāng)投融資難題，提升政府加快新農(nóng)村建設(shè)提供了政策依據(jù)。目前，陜西省總規(guī)模約100億元的小城鎮(zhèn)投資項目已經(jīng)在和相關(guān)金融機(jī)構(gòu)洽談合作，并有望通過資產(chǎn)證券化和PPP模式相結(jié)合，使風(fēng)險收益相匹配的資金在資本市場上完成對接。可以預(yù)見，先行先試的陜西小城鎮(zhèn)建設(shè)的星星之火將成燎原之勢。