4月12日，中國政府網(wǎng)發(fā)布消息，由中國人民銀行商有關單位提出的國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革方案已獲國務院批復同意。批復明確要求三家銀行的改革依法合規(guī)、穩(wěn)妥有序推進，這標志著政策性銀行改革拉開大幕。

　　政策性銀行最本質(zhì)的特征是公共性，作用不可替代

　　據(jù)介紹，這三家機構于1994年作為政策性銀行而成立。多年來，在為“兩基一支”（基礎設施、基礎建設、支柱產(chǎn)業(yè)）建設、機電產(chǎn)品和成套設備出口、糧棉油收購等提供金融服務，支持實體企業(yè)“走出去”，服務國家經(jīng)濟建設和社會事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。

　　政策性金融的基本特征包括公共性、金融性、國家信用性與特定選擇性，其中公共性是政策性金融的最本質(zhì)特征，其資金投向往往是實現(xiàn)國家戰(zhàn)略所需要的產(chǎn)業(yè)和項目。遼寧大學國際金融研究所所長白欽先說，以這三家政策性金融機構為例，國開行致力于國家基礎設施重點工程項目的建設，進出口銀行為成套機電設備進出口和戰(zhàn)略性資源的進口提供融資與擔保，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行則服務“三農(nóng)”，以支農(nóng)、促農(nóng)、富農(nóng)為最高宗旨。每個銀行都有明確服務對象，且關系民生之大計。

　　數(shù)據(jù)顯示，國家開發(fā)銀行自成立以來，向我國基礎設施建設、棚戶區(qū)改造、新型城鎮(zhèn)化建設、支持企業(yè)走出去等經(jīng)濟建設重點領域和薄弱環(huán)節(jié)提供了大量資金支持。截至去年年底，國開行累計發(fā)放鐵路、公路、電力貸款超過5.2萬億元，支持鐵路、公路里程分別占全國總里程的60%和30%，累計發(fā)放城鎮(zhèn)化貸款超過8萬億元，積極促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進“一帶一路”建設，支持中資企業(yè)“走出去”。

　　中國進出口銀行在擴大我國機電產(chǎn)品、成套設備和高新技術產(chǎn)品出口，支持中國企業(yè)“走出去”，促進對外關系發(fā)展和國際經(jīng)貿(mào)合作等方面發(fā)揮了重要作用。2010年至2014年，口行累計發(fā)放貸款3.2萬億元，支持了1.46萬億美元的產(chǎn)品進出口。

　　中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在服務“三農(nóng)”，特別是支持糧棉油收儲、農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村農(nóng)業(yè)基礎設施建設等方面發(fā)揮了重要作用。2004年至2014年末，農(nóng)發(fā)行累計發(fā)放糧棉油收儲貸款4.78萬億元，每年支持糧食收購占當年商品糧總量的60%左右。

　　公司治理不完善、資本金不足，制約政策性銀行發(fā)展

　　白欽先表示，我國的政策性金融已運行20多年?；仡櫿咝越鹑诘陌l(fā)展歷程，其在積極服務經(jīng)濟發(fā)展大局的同時，自身發(fā)展也面臨一些問題。黨的十八屆三中全會明確提出推進政策性金融機構改革，表明了改革的重要性與緊迫性。

　　專家認為，當前政策性銀行存在公司治理不完善、資本金嚴重不足、約束機制不健全、可持續(xù)發(fā)展能力不強等問題，需要加快改革，建立符合中國特色、能夠更好為經(jīng)濟發(fā)展服務、可持續(xù)運營的政策性開發(fā)性金融機構及其政策環(huán)境。

　　“當前，政策性銀行面臨的主要問題是定位不清楚。”對外經(jīng)濟貿(mào)易大學校長助理丁志杰認為，三家政策性銀行自1994年成立以來，經(jīng)營模式一直參考的是發(fā)達國家的經(jīng)驗，隨著我國經(jīng)濟環(huán)境的發(fā)展變化，以往的經(jīng)營模式不再符合中國特色和發(fā)展的現(xiàn)實需要，尤其是長期以來三家銀行商業(yè)性業(yè)務和政策性業(yè)務邊界不清，混合經(jīng)營、混合核算，改革十分必要。

　　三家銀行在擴充資本金方面也存在一些問題。丁志杰認為，政策性銀行均是由政府出資，資本金問題一直未得到應有的重視，自營性業(yè)務又面臨著市場風險和經(jīng)營風險，因此應當設立資本充足約束和標準，對政策性銀行資本金問題加強監(jiān)管。

　　“在公司治理方面，主要是治理薄弱，激勵機制、約束機制不夠健全的問題。”國務院發(fā)展研究中心金融研究所所長張承惠說，因此，此次批復中提到，國開行要通過深化改革，合理界定業(yè)務范圍，不斷完善組織架構和治理結構，進出口銀行和農(nóng)發(fā)行要建立規(guī)范的治理結構和決策機制。

　　進一步明確政策性銀行定位，更好服務國家大局

　　“這次改革給人印象最深刻的是對這三家機構的定位?！敝袊缈圃航鹑谒彼L胡濱說，改革明確提出國開行開發(fā)性金融機構的定位；進出口銀行則強化政策性職能定位，農(nóng)發(fā)行改革堅持以政策性業(yè)務為主體，這兩家銀行進一步明確了政策性銀行的定位。

　　關于國開行開發(fā)性金融機構的定位，張承惠認為，它在本質(zhì)上同政策性銀行一樣，都遵循經(jīng)營目標服從國家戰(zhàn)略、依托國家信用、不以營利為優(yōu)先目標。丁志杰認為，開發(fā)性金融機構也是政策性銀行的一種，國開行一直以來主要致力于國家或地區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的重大項目，積累了很好的經(jīng)驗，有一套較為科學的管理模式，這一提法符合國開行自身的發(fā)展特點。

　　中央財經(jīng)大學中國銀行業(yè)研究中心主任郭田勇認為，相比其他兩家政策性銀行，批復中提出國開行“適應市場化、國際化新形勢，充分利用服務國家戰(zhàn)略、依托信用支持、市場運作、保本微利的優(yōu)勢，進一步完善開發(fā)性金融運作模式”，其定位主要體現(xiàn)為在國家總體戰(zhàn)略基礎上進行自主性開發(fā)，從而使經(jīng)營效率更高、抗風險能力更強、影響力更大，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

　　在資本金問題方面，批復指出國開行要通過深化改革，明確資金來源支持政策，合理補充資本金，強化資本約束機制，加強內(nèi)部管控和外部監(jiān)管；進出口銀行要明確風險補償機制，提升資本實力，建立資本充足率約束機制，強化內(nèi)部管控和外部監(jiān)管；農(nóng)發(fā)行則是通過對政策性業(yè)務和自營性業(yè)務實施分賬管理、分類核算，明確責任和風險補償機制，確立以資本充足率為核心的約束機制。

　　關于公司治理方面的改革，郭田勇說，批復中明確提出要完善公司治理，良好的公司治理是確保政策性銀行堅持政策性定位、實現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展的關鍵，國家也提出了對政策性銀行董事會進行改造，進一步完善治理架構，將發(fā)改委、央行、財政部等宏觀決策部門納入政策性銀行理事會中，這有利于更好地根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略科學決策。

　　張承惠說，此次改革將推進政策性銀行經(jīng)營決策機制的科學化，經(jīng)營行為的審慎化，以及管理效率、風險控制能力和資金運用安全性的提高。胡濱認為，此次改革的啟動，標志著我國政策性和開發(fā)性金融機構改革取得重大突破和實質(zhì)性進展，這對更好服務國家戰(zhàn)略、完善我國金融體系意義重大。

　　《 人民日報 》（ 2015年04月13日02 版）