●有的地方不顧實際，盲目規(guī)劃建設(shè)新城，導(dǎo)致部分新城有城無產(chǎn)或有城無人，成為空城、鬼城、死城。

　　●當(dāng)前，新城新區(qū)很難再通過照搬照抄上級政府的政府批復(fù)，獲得持久發(fā)展動力。新城新區(qū)管理部門如何通過研究，明確制度創(chuàng)新禁區(qū)、突破區(qū)，將成為未來新城新區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵。

　　●在現(xiàn)行財政體制下，地級市財政收入的約30%-35%、縣級市和縣財政收入的約50%-70%來源于土地出讓和房地產(chǎn)開發(fā)收入，這是一種典型的土地財政。

　　近些年，隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，新城新區(qū)數(shù)量不斷增多、面積不斷擴(kuò)大，在新城新區(qū)建設(shè)與發(fā)展過程中，一些地方過度擴(kuò)張，帶來了諸多問題。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長馮奎研究員在接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪時系統(tǒng)梳理了中國新城新區(qū)的現(xiàn)狀及問題，并提出新常態(tài)背景下中國新城新區(qū)發(fā)展的十大趨勢。

　　新城新區(qū)過度擴(kuò)張帶來諸多問題

　　《經(jīng)濟(jì)參考報》：隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，新城新區(qū)成為重要經(jīng)濟(jì)增長極，東部主要國家級新區(qū)占所在市的GDP總量的30%，國家級高新區(qū)與經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)貢獻(xiàn)的GDP占全國的近1/4。新城新區(qū)數(shù)量在不斷增多、面積在不斷擴(kuò)大的同時也帶來了諸如空城、鬼城等一系列問題，您認(rèn)為當(dāng)前新城新區(qū)發(fā)展中有哪些問題需要重點關(guān)注？

　　馮奎：確實是這樣的。隨著新城新區(qū)在一些地方過度擴(kuò)張性發(fā)展，有些問題值得關(guān)注。

　　第一，新城新區(qū)數(shù)量過多，或有城無產(chǎn)，或有城無人。有的地方不顧實際，盲目規(guī)劃建設(shè)新城，導(dǎo)致部分新城有城無產(chǎn)或有城無人，成為空城、鬼城、死城。這些新城既有臨港新城、三四線城市的新區(qū)，也有沿海地區(qū)部分號稱“生態(tài)”、“低碳”的新城新區(qū)，還包括各地競相發(fā)展的高鐵新城新區(qū)。

　　2000年至2010年，城市土地擴(kuò)張了83.41%，人口僅僅增加了45%，土地城鎮(zhèn)化是人口城鎮(zhèn)化的1.85倍。

　　第二，工礦用地比例過高，土地處于低效利用的狀態(tài)。我國工業(yè)用地比例達(dá)到了26%，珠三角、長三角的一些城市甚至達(dá)到40%、50%，而紐約只有7%、香港只有6%、倫敦只有2.7%、新加坡只有2.4%。目前城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地中，處于低效利用狀態(tài)的5000平方公里，占全國城市建成區(qū)的11%。

　　新城新區(qū)在土地利用方面，主體功能定位不清、空間布局混亂、空間利用效率不高的問題，成為較為普遍的現(xiàn)象。中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提供的數(shù)據(jù)是，我國城市建成區(qū)4.3萬平方公里，建制鎮(zhèn)3.38萬平方公里，農(nóng)民居民點已有16.5萬平方公里，還有各類開發(fā)區(qū)，其中，國家和省級的開發(fā)區(qū)是9949平方公里，縣級開發(fā)區(qū)更是數(shù)不勝數(shù)，甚至超過國家和省的開發(fā)區(qū)。

　　第三，有的地方政府不計成本進(jìn)行開發(fā)，債務(wù)規(guī)模過大。中國在新城新區(qū)開發(fā)過程中，政府主導(dǎo)性色彩較濃。政府沒有信用評價等級，且又具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類資源的巨大優(yōu)勢，這使得中國地方政府在新城新區(qū)投資中，不計成本、責(zé)任不清、管理混亂、不用承擔(dān)后果等現(xiàn)象十分突出。

　　當(dāng)以上現(xiàn)象與中國獨特的“土地財政”模式融資結(jié)合在一起的時候，使得問題可能趨于螺旋式的惡化。中科院地理科學(xué)與資源研究所的一項研究表明，在現(xiàn)行財政體制下，地級市財政收入的約30%-35%、縣級市和縣財政收入的約50%-70%來源于土地出讓和房地產(chǎn)開發(fā)收入，這是一種典型的土地財政。一旦停止政府供地，政府就可能“斷奶”，財政就難以持續(xù)。為避免財政危機(jī)，政府就會千方百計地通過多種途徑出讓土地。近些年愈演愈烈的地方融資平臺的負(fù)債規(guī)模日漸增加，一屆政府接著一屆政府?dāng)U大地方融資和負(fù)債規(guī)模，出現(xiàn)了“新官不理舊財”、“借錢沒想還錢”的可笑潛規(guī)則。

　　第四，新城新區(qū)千城一面，缺乏獨特的定位與鮮明的個性。相比較西方發(fā)達(dá)國家每座新城新區(qū)數(shù)十年的建設(shè)歷史，我國正在建設(shè)的新城新區(qū)，規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)的時間都比較短，存在著急功近利的行為。新城新區(qū)在規(guī)劃理念上照搬超抄的現(xiàn)象嚴(yán)重，用標(biāo)準(zhǔn)化的方式組建新城新區(qū)的方式突出。一些新城新區(qū)的基本配件就是高大巍峨的行政辦公樓作為門面，一排排標(biāo)準(zhǔn)化的工業(yè)廠房充斥其中，馬路寬廣、花壇四處擺放。在新城新區(qū)這張白紙上，沒有特色和個性，看不到歷史文化沉淀。除了表象上的千城一面，就是功能定位上的雷同。

　　第五，新城新區(qū)缺乏頂層設(shè)計與科學(xué)規(guī)劃。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心此前進(jìn)行的研究認(rèn)為，各地?zé)嶂杂谛鲁切聟^(qū)建設(shè)，大搞所謂的“城市綜合體”，說明地方政府在理解中央城鎮(zhèn)化政策上出現(xiàn)了嚴(yán)重的偏差，很有可能影響到未來城鎮(zhèn)化有關(guān)政策的落實，特別是針對農(nóng)民工市民化問題、城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)變等問題。社會上對地方的作法反響也十分強(qiáng)烈，擔(dān)心是又一輪“城鎮(zhèn)化投資大躍進(jìn)”。如果不及時規(guī)范和引導(dǎo)，也必定造成社會的不良反響，加劇大拆大建所引發(fā)的社會矛盾。

　　“造城運動”難以為繼

　　《經(jīng)濟(jì)參考報》：您認(rèn)為，造成這些問題的原因是什么？

　　馮奎：我認(rèn)為，主要是源自一些地方政府行為上非理性的因素。許多地方政府求新、貪大、求洋。有的地方領(lǐng)導(dǎo)甫一上任，首先要做的事就是雄心勃勃重新謀劃建新城、造新區(qū)，而且一出手必定要講究要大手筆，大氣魄、大尺度。土地是空間生產(chǎn)的主要因素。地方政府可以粗放地獲得土地并使用土地的土地管理政策助長了新城新區(qū)在空間上擴(kuò)展。政府投資、金融資本注入是新城新區(qū)發(fā)展的重要推手。政府不計債務(wù)規(guī)模及后果的投融資開發(fā)模式為“造城運動”推波助瀾。對新城新區(qū)缺乏有力的調(diào)控與規(guī)范，使得新城新區(qū)在政策體制的罅隙里野蠻成長。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報》：既然已經(jīng)看到新城新區(qū)建設(shè)中存在的這些問題，尤其是當(dāng)中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，有必要采取措施，讓新城新區(qū)更加健康發(fā)展。

　　馮奎：是的。從過去30多年的經(jīng)驗來看，新城新區(qū)發(fā)展與中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程相耦合。新城新區(qū)的快速發(fā)展是快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的支撐性力量，同時，快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程也為新城新區(qū)的激增提供了極為有利與寬松的環(huán)境。在新常態(tài)的發(fā)展條件下，中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程將從速度優(yōu)先型向質(zhì)量優(yōu)先型轉(zhuǎn)變，速度優(yōu)先型的政策體系面臨極大調(diào)整。這樣，一些打著新城新區(qū)的名義的“政績工程”、“面子工程”、“雞肋工程”、低效工程，將不再受到政績激勵與政策鼓勵，甚至?xí)艿较拗啤?/p>

　　2014年對于中國宏觀經(jīng)濟(jì)以及新城新區(qū)發(fā)展都是極其重要的一年。中央決策層面首次提出中國經(jīng)濟(jì)步入發(fā)展新常態(tài)，新城新區(qū)面前的政策環(huán)境、競爭環(huán)境迥異于從前。

　　新城新區(qū)發(fā)展將呈現(xiàn)出十個方面轉(zhuǎn)型特征

　　《經(jīng)濟(jì)參考報》：那么，在新常態(tài)下中國新城新區(qū)發(fā)展理想的狀態(tài)應(yīng)該是什么樣的？

　　馮奎：我們認(rèn)為，在內(nèi)因外因的作用之下，中國新城新區(qū)發(fā)展將呈現(xiàn)出十個方面的轉(zhuǎn)型特征：

　　一是新城新區(qū)的定位從模糊狀態(tài)轉(zhuǎn)向清晰明確。

　　與發(fā)達(dá)國家的新城新區(qū)不同，中國的新城新區(qū)是整個國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，將在未來發(fā)揮著不可或缺的歷史性作用。以國家級新區(qū)為龍頭，以國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)等為骨干，以各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）的開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)，各類新城為基礎(chǔ)支撐的新城新區(qū)，將成為國家戰(zhàn)略的重要組成部分。

　　二是新城新區(qū)已建構(gòu)起較為完整的體系，數(shù)量增長趨于減緩，進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展時期。

　　截至目前，我國已形成包括3000個多新城新區(qū)在內(nèi)，多層次多類型的新城新區(qū)體系。步入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長的速度有所放緩，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化高速增長時期已經(jīng)結(jié)束。新城新區(qū)從總體而言將進(jìn)入內(nèi)涵式增長的新階段。由此，我國新城新區(qū)的數(shù)量將趨于穩(wěn)定，增速有所減緩。

　　三是從粗放走向集約，從低效邁向高效成為轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容。

　　在土地利用方面，未來新城新區(qū)的土地管理將會日趨嚴(yán)格，增量嚴(yán)控、存量盤活的方向基本確定。土地開發(fā)利用的動態(tài)監(jiān)管將會進(jìn)一步加強(qiáng)，閑置、低效利用土地的成本增大。

　　在資源節(jié)約、環(huán)境準(zhǔn)入門檻方面，未來將會更加嚴(yán)格。在此前提下，新城新區(qū)未來的一個方向就是大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，提高能源資源利用效率，減少污染物排放，防止環(huán)境風(fēng)險。

　　總的來說，步入新常態(tài)的發(fā)展環(huán)境，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)方面的要求仍然是新城新區(qū)發(fā)展的重要內(nèi)容，但已不是唯一內(nèi)容。有關(guān)部門提出要進(jìn)一步完善《國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)綜合發(fā)展水平評價辦法》，把創(chuàng)新能力、品牌建設(shè)、規(guī)劃實施、生態(tài)環(huán)境、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、投資環(huán)境、行政效能、新增債務(wù)、安全生產(chǎn)等作為考核的主要內(nèi)容，核心思想就是引導(dǎo)國家級經(jīng)開區(qū)走質(zhì)量效益發(fā)展之路。

　　四是產(chǎn)城融合成為新城新區(qū)主要空間布局形式，融合的水平與程度由低到高。在新城新區(qū)發(fā)展過程，產(chǎn)城關(guān)系有四種類型，即有產(chǎn)無城、有城無產(chǎn)、產(chǎn)城低端結(jié)合、產(chǎn)城融合高度發(fā)展。在新型化的新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)過程中，要以產(chǎn)城融合作為重要的空間布局任務(wù)與方向。

　　五是政府與市場協(xié)作的開發(fā)模式將會得到更加廣泛的利用。

　　政府主導(dǎo)型的新城新區(qū)開發(fā)模式，優(yōu)勢在于布局合理，環(huán)境完善，招商目標(biāo)明確，有利于形成優(yōu)勢集群。存在的問題是行政力量過于強(qiáng)大會阻礙新城新區(qū)發(fā)展，另外政府可能產(chǎn)生開發(fā)資金不足的問題。

　　市場主導(dǎo)的新城新區(qū)開發(fā)模式，優(yōu)勢是符合市場規(guī)律，能夠充分滿足市場需求，能夠形成良好的產(chǎn)業(yè)體系，但存在自發(fā)性和無序性，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，缺乏統(tǒng)一的開發(fā)機(jī)制，開發(fā)建設(shè)較為分散。

　　政府與市場協(xié)作，通過發(fā)揮兩種機(jī)制的優(yōu)勢進(jìn)行新城新區(qū)的開發(fā)建設(shè)，能夠最大限度地化解問題，積累優(yōu)勢。當(dāng)前，圍繞進(jìn)一步完善公私合作（PPP）模式，有關(guān)方面正在積極工作。隨著深化投融資體制改革以及建立規(guī)范透明的市政債發(fā)行與監(jiān)控機(jī)制，民間資本參與新城新區(qū)的活力也在逐步得到激發(fā)。政府與市場協(xié)作有制度上的優(yōu)勢，相關(guān)環(huán)境正在優(yōu)化，政府與市場協(xié)作的模式將會在未來得到大面積的利用。

　　六是試點性示范性政策將會更多惠及一般性新城新區(qū)，形成更多的后發(fā)優(yōu)勢。

　　部分新城新區(qū)在設(shè)立、發(fā)展的階段，被賦予在一定領(lǐng)域進(jìn)行先行先試。推廣這些新城新區(qū)先行先試的成功經(jīng)驗，能夠減少同一類型新城新區(qū)制度探索的成本，有助于推動新城新區(qū)的整體升級轉(zhuǎn)型，也是為了進(jìn)一步創(chuàng)造公平競爭與發(fā)展環(huán)境的需要。

　　七是更加注重在已有新城新區(qū)的基礎(chǔ)上進(jìn)行功能疊加與提升。

　　第一種情況是，在已有新城新區(qū)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行新的創(chuàng)新示范試驗。其中所選擇的地方，都是原有基礎(chǔ)較好、自主創(chuàng)新成果豐碩、體制機(jī)制探索較多的新城新區(qū)。第二種情況是，未來一些國家級新城新區(qū)是在現(xiàn)有省、市新城新區(qū)基礎(chǔ)上升級而成，由此它們將獲得更多的資源支持。第三種情況是，低碳、生態(tài)、智慧等新城新區(qū)發(fā)展，直接在原有新城新區(qū)基礎(chǔ)上進(jìn)行疊加。

　　八是新城新區(qū)成為中外合作重要平臺，合作形式將越發(fā)多樣化。

　　新城新區(qū)易于進(jìn)行全新規(guī)劃、投資便捷、享受優(yōu)惠政策較多、體制機(jī)制靈活等特征，非常適合開展中外合作，是理想的國際合作平臺。有鑒于此，國家級新區(qū)、國家級高新區(qū)、國家經(jīng)開區(qū)普遍把國際合作作為新城新區(qū)發(fā)展的重要組成部分。目前來看，合作主要從三個方面展開：一是以企業(yè)投資為主要內(nèi)容的項目合作。二是以服務(wù)貿(mào)易環(huán)境為主要內(nèi)容的全面合作。三是開展從規(guī)劃到投資合作在內(nèi)的整體性的合作。

　　九是分類管理，新城新區(qū)將更多采取進(jìn)位與淘汰并存的管理機(jī)制。

　　新建的國家級新區(qū)基本上是一區(qū)一策。國務(wù)院或國務(wù)院職能部門還專門為這些國家級新區(qū)建立有聯(lián)席機(jī)制，便于出臺相關(guān)政策，協(xié)調(diào)有關(guān)機(jī)構(gòu)，形成較強(qiáng)的推動力。

　　科技部等部門對國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)進(jìn)行了分類。針對“三類園區(qū)”（即世界一流高科技園區(qū)、創(chuàng)新型科技園區(qū)、創(chuàng)新型特色園區(qū)）分別制定戰(zhàn)略提升行動目標(biāo)要點。

　　商務(wù)部等部門對國家級經(jīng)開區(qū)進(jìn)行動態(tài)的分類管理。對發(fā)展質(zhì)量與水平較高的省級開發(fā)區(qū)，按程序進(jìn)行升級。對土地等資源利用效率低、環(huán)保不達(dá)標(biāo)、發(fā)展長期滯后的國家級經(jīng)開區(qū)，予以警告、通報、限期整改、退出等處罰，逐步做到既有升級也有退出。

　　十是影響新城新區(qū)的因素出現(xiàn)重大變化，核心能力建設(shè)成為獲得競爭力的主要方式。

　　隨著重大基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善，各類新城新區(qū)已沒有絕對的區(qū)位交通優(yōu)勢。各類新城新區(qū)主要應(yīng)通過苦練內(nèi)功，進(jìn)行核心能力建設(shè)以獲得比較優(yōu)勢與競爭優(yōu)勢。

　　制度的生產(chǎn)與突破能力。當(dāng)前，新城新區(qū)很難再通過照搬照抄上級政府的政府批復(fù)，獲得持久發(fā)展動力。一方面，中國在規(guī)范地方政府行為，對地方政府的制度約束明顯增多。另一方面，中國要在2022年實現(xiàn)各項制度基本定型，標(biāo)志著從上到下將要進(jìn)入制度創(chuàng)新高漲階段。新城新區(qū)管理部門如何通過研究，明確制度創(chuàng)新禁區(qū)、突破區(qū)，將成為未來新城新區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵。

　　規(guī)劃的制定與實施能力。在過去三十多年，新城新區(qū)基本上是一輪熱潮連接著一輪熱潮，粗放式、軟約束性的規(guī)劃，適應(yīng)或者說支持了新城新區(qū)的這個發(fā)展階段。步入新常態(tài)后，新城新區(qū)的增量空間有限，迫使管理部門通過精細(xì)化的、強(qiáng)約束的規(guī)劃，推動新城新區(qū)的內(nèi)涵式發(fā)展。

　　創(chuàng)新的集成與轉(zhuǎn)化能力。大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)、政府等私營和公共部門聯(lián)合構(gòu)成的組織網(wǎng)絡(luò)及其相互聯(lián)系的創(chuàng)新體系，決定著國家、新區(qū)、新城的創(chuàng)新績效。如何實現(xiàn)新城新區(qū)范圍內(nèi)政府、產(chǎn)業(yè)、學(xué)術(shù)、研究、資本、中介、應(yīng)用等各微觀單元的系統(tǒng)化組織配置，這是下一階段新城新區(qū)努力的方向。

　　人才的集聚與培育能力。歸根到底，新城新區(qū)的發(fā)展需要具有新思想、新技術(shù)、新知識、新方法的人才。新城新區(qū)應(yīng)通過設(shè)立引導(dǎo)基金、知識產(chǎn)權(quán)作價入股等方式，鼓勵高端人才集聚。要通過發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，提升發(fā)展保障水平，培育足夠的技術(shù)技能型人才。