●雖然房地產稅是影響房價重要因素，但房地產價格高低是由土地成本、建筑成本、稅費和開發(fā)商利潤等多種因素疊加而成，同時受供求關系影響。房產稅抑制房價上漲的作用有限。

　　●只改增量不改存量與社會公平的稅改目標和稅收原則嚴重相悖，難以實現“共同富?！边@一改革總目標。當然，也不符合財產稅普遍征稅，支出與民生利益相關項目原則，也不利于穩(wěn)定增加地方財政收入。

　　十八屆三中全會就完善房地產稅制，提出“加快房地產稅立法，并適時推進改革”的要求。在今年的全國兩會上，雖然政府工作報告中未提及房地產稅、房地產稅改革的內容，但并不影響房地產稅成為代表委員們熱議的重點話題。

　　未來何時、以何種形式開證房地產稅？帶著這些問題，《經濟參考報》記者采訪了對房地產稅有深入研究的上海財經大學公共政策與治理研究院院長胡怡建教授。

　　房地產稅征收有多方面依據

　　《經濟參考報》：雖然房地產稅已成為國際慣例，但長期以來由于我國個人不繳納房地產稅，而且在購買商品房時已經繳納了高額的土地出讓金，承擔了70年土地使用權，所以對于為什么要開征房地產稅，房地產稅征收法理依據何在等基本問題仍然存在很大爭議。您認為，開征房地產稅的依據在哪里？

　　胡怡建：反對開征房地產稅的專家認為，我國現行城市土地使用權出讓制度下的土地出讓金，與不動產持有環(huán)節(jié)房地產稅存在一定的交叉地帶，無論是依照現行的《房產稅暫行條例》將非營業(yè)性居住用房納入計征范圍，還是參照主要發(fā)達國家房地產稅重新立法，存在共同的問題是我國土地所有權歸國家所有，土地使用者不具有土地所有權，土地使用者繳納的土地出讓金是使用權轉移產生的租金。因此，本應針對房地產所有者征收的房地產稅，如果向不擁有土地所有權，只有土地使用權加房產所有權的房產所有者征收，存在一定的合法性障礙。

　　此外，還有人認為，對于地方政府由于公共設施投資而形成的房地產增值，既可以在持有環(huán)節(jié)征稅，也可以在轉讓環(huán)節(jié)征稅，兩者在性質上并沒有實質性區(qū)別，都能使政府公共投資價值實現，在轉讓環(huán)節(jié)征稅有以下好處：一是雖然政府公共投資使房地產增值，但房地產持有更多體現其使用價值增值，即居住環(huán)境改善，生活更為方便，不適宜作為征稅依據，而轉讓更多體現價值增值，即投資收益實現，更適宜作為征稅依據；二是在持有環(huán)節(jié)依據評估價格征稅不但依據不是很充分，而且缺乏現金流支撐，而在轉讓環(huán)節(jié)依據增值收益征稅不但計算真實、客觀、公正，從征稅方面看操作簡便，易于推行，也為社會所接受；三是在房地產市場正常情況下，房地產轉讓環(huán)節(jié)征稅有利于區(qū)分投資性和投機性，有利于鼓勵持有房地產居住或投資，抑制買賣房地產投機。

　　事實上對于商品房雖然國家出讓的只是70年的使用權，業(yè)主取得的也是70年土地使用權，但從我國物權法的規(guī)定看，使用權同樣也是財產權?！段餀喾ā?49條規(guī)定：住宅建設用地使用權限期間屆滿的，自動續(xù)期。非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。

　　雖然《物權法》沒有提及續(xù)期后的費用及相關問題，對商業(yè)和綜合建設用地如何處理，能否自動續(xù)期也沒有具體規(guī)定。但對于業(yè)主擁有永久性土地使用權的權利保障，法律規(guī)定是很清晰的。其實，我國1988年憲法修正案規(guī)定屬于國家所有土地不許買賣，所以它是虛的，不具備財產性質，而土地使用權則可以買賣，因此使用權才具備財產性質。

　　同時，我國城市房地產管理法、擔保法中，都按照房地產合一、地隨房走的原則做了規(guī)定?！稉７ā返?6條、《物權法》第182條和《城市房地產管理法》第32條規(guī)定，土地使用權和建筑物所有權在轉讓、抵押等處分時，具有一體化的特色。因此，在我國居民擁有的商品房可以認定，包括土地在內的房地產既擁有使用權，又擁有產權，可自由流通，與擁有土地所有權的不動產交易不存在本質上的區(qū)別。房產土地合一征收房地產稅有其依據。

　　如果我們從國家治理更廣泛和深沉視角來研究探討房地產稅，其依據就更為充分。一是有利于房地產更好地服務于保障居民用戶、促進國民安居樂業(yè)，實現全面建設小康社會目標和進程，以穩(wěn)定國家治理的政治基礎；二是經濟意義，有利于對房地產市場進行宏觀調控，有效抑制房價過快上漲，促進房地產市場穩(wěn)健、均衡、可持續(xù)發(fā)展，以穩(wěn)定國家治理經濟基礎；三是社會意義，緩解我國目前收入分配差距過度懸殊，縮小貧富差距、調節(jié)收入分配和再分配，促進社會公平正義，穩(wěn)定國家治理社會基礎；四是財政意義，適應客觀經濟變化意義重大，促進稅收可持續(xù)增長正當其時，以穩(wěn)定國家治理財政基礎；五是體制意義，作為未來地方政府的主力稅種之一，可發(fā)揮營業(yè)稅替代和地方稅補缺功能和作用，以穩(wěn)定國家治理體制基礎；六是稅制意義，有利于優(yōu)化房地產稅制結構，穩(wěn)定國家治理稅收基礎；七是轉型意義，實現地方財政收入和支出的良性循環(huán)，進而提高地方財政的運轉績效，以穩(wěn)定國家治理政府基礎；八是民生意義，有利于促進我國財政轉型，更好體現財政民生服務性質，有利于穩(wěn)定國家治理國民基礎；九是法治意義，先立法再推進，這也為貫徹稅收法定原則提供了一個良好開端，有利于穩(wěn)定國家治理法治基礎；十是開放意義，有利于稅收制度與國際慣例接軌，服務于對外開放，有利于國家治理開放基礎。

　　房產稅抑制房價上漲作用有限

　　《經濟參考報》：房產稅具有取得財政收入、調節(jié)收入分配和調控經濟運行三大功能或稱為職能。然而，從現實效果看，我國對個人持有房產稅僅在上海和重慶自2011年起進入試點，由于征稅面小，范圍狹窄。因此，無論是收入、分配和調控功能作用都極其有限。那么，房地產稅功能該如何定位？

　　胡怡建：雖然目前我國地房產稅三大功能皆不具備充分發(fā)揮作用的現實條件，但從功能邏輯關系和未來稅制改革方向看，房地產稅內在功能會逐步發(fā)揮，在功能關系上也會有主次之分，我認為，中國的房地產稅應強調財政收入為主、收入分配和經濟調節(jié)為輔的“一主兩輔”功能模式，即在籌集財政收入主體功能基礎上，同時發(fā)揮經濟調節(jié)和社會財富分配功能。

　　首先是以提升收入功能為主。房地產稅之所以要收入功能為主：一是籌集財政收入是房地產稅本質功能，作為地方政府重要稅源，強調財政收入功能，發(fā)揮其為地方政府籌集公共資金作用，既符合公共財政內涵要求，在法理上順理成章；二是地方政府需要開辟新財源，房地產稅天然屬于地方稅，充分發(fā)揮房產稅的籌資功能，可使其逐漸發(fā)展成為地方政府的理想稅種和主體稅源；三是房產稅具有為地方政府籌集財政收入的良好稟賦，一方面稅收收入與支出對應性強，另一方面房地產稅稅源具有可觀察性，便于公眾對其實行嚴格監(jiān)控；四是房產稅的籌資功能定位有利于實現房產稅溢價回收，促進地方政府向民生服務職能轉變；五是有利于提高直接稅比重，降低間接稅比重，優(yōu)化稅制結構。但房地產稅要發(fā)揮應有的收入功能，需要具備一定的條件。一是財政收入功能應著眼長期；二是需要在普遍征收基礎上實現；三是需要將房地產稅打造成為納稅人提供公共服務的直接受益稅。

　　其次發(fā)揮分配和調控輔助功能。一是從房地產稅調控視角分析，雖然房地產稅是影響房價重要因素，但房地產價格高低是由土地成本、建筑成本、稅費和開發(fā)商利潤等多種因素疊加而成，同時受供求關系影響。為抑制房價過快上漲，國家對房地產宏觀調控采取了包括限購、限貸、征稅在內的多種手段，而房產稅僅是稅收調控中的一種。因此，房產稅抑制房價上漲的作用有限，不足以成為促進房價合理回歸的主要工具，其效力只能是輔助性的。房價合理歸位需要標本兼治，在房地產稅方面還需要通過征稅范圍、計稅依據、稅率、稅收優(yōu)惠等稅制要素發(fā)揮傳導作用。

　　二是從房地產稅分配視角分析，雖然個人收入和財富分配主要通過個人所得稅得以實現，但個人所得稅無法在財富持有累積環(huán)節(jié)上發(fā)揮作用，而房地產稅正好具有對財富存量進行調節(jié)作用，能彌補個人所得稅不足。針對我國部分高收入群體通過投資和持有房地產實現財富快速增值，但收益和增值卻游離于國家稅收政策調節(jié)之外導致的收入分配失控，社會群體貧富差距拉大，發(fā)揮房地產稅應有的輔助性調控功能正當其時。但要發(fā)揮好房地產稅收入和財富分配功能還在于良好的制度設計。

　　對存量房和增量房同時征稅

　　《經濟參考報》：雖然，今年的政府工作報告中并未提及有關房地產稅的內容。但是，目前看來，《立法法》的修改，敲定了稅收法定原則，今年3月份實施的《不動產登記暫行條例》也為開征房地產稅鋪好了條件，房產稅試點擴圍也已不可逆轉。而讓房地產稅立法成為落實稅收法定原則的突破口，關鍵在于制度設計，而制度設計中關鍵是征收范圍的確定。

　　胡怡建：是這樣的。比如，征稅是對存量房還是對增量房征稅、是對個別不動產征稅還是擴大到全部不動產普遍征稅等。

　　房地產稅作為財產稅理應對包括存量房和增量房在內的房產征稅，分歧主要是同時征稅還是有先有后。2011年上海和重慶房產稅試點，原則上是只對增量房產也就是新購房產征稅，而存量房暫不征稅。建議先改增量后改存量主要理由有二：一是房產稅改革涉及利益調整面廣且阻力很大；二是稅收征管技術與條件尚不具備。

　　自1994年全面稅制改革以來，“改增量不改存量”一直是改革的基本原則，30年來一直未能突破這一思維框式，也未能克服既得利益群體的掣肘。而主張對存量和增量同步征稅的觀點認為，不改存量只改增量有悖稅收公平原則。自90年代末期實行住房制度改革以來特別是實行住房“貨幣市場化”改革以來，由于制度不配套、管理不到位等原因導致我國住房分配存在許多歷史問題。另外，由于投資渠道與投資產品匱乏、由于擁有房產多少而導致的貧富差異加速了我國貧富的兩極分化，導致社會矛盾加劇。只改增量不改存量與社會公平的稅改目標和稅收原則嚴重相悖，難以實現“共同富?！边@一改革總目標。當然，也不符合財產稅普遍征稅，支出與民生利益相關項目原則，也不利于穩(wěn)定增加地方財政收入。

　　因此，改革必須堅持存量和增量同時征稅，以體現財產稅改革性質，完成房地產稅改革所賦予的歷史重任。

　　還有一個問題是實現普遍征稅還是選擇性征稅。普遍征稅是指對全部個人擁有不動產征稅，而選擇性征稅只選擇對超出標準的個人擁有或使用房屋征稅。2011年上海和重慶房產稅改試點，實行對增量房選擇性征稅。從理論上來講一個公平的稅收應包括橫向公平和縱向公平，橫向公平應是指普遍征稅，而縱向公平是指能力負擔，選擇有負擔能力的人征稅，并通過制度設計使具有不同負擔能力的人承擔不同稅負。由于財產稅性質決定了其制度設計只能使用比例稅率，唯一能體現能力負擔的就是將不具有負擔能力的人排除在征稅范圍以外。也就是對于不動產，在不論住宅或非住宅，也不論出租或自用全面征收房產稅前下，考慮到我國目前有相當多居民購買商品房、房改房、經濟適用房仍靠銀行貸款支持，多數居民屬中低收入者，這就需要考慮對低收入者的自用居住房采取免稅辦法。

　　《經濟參考報》：在征稅范圍確定前提下，房地產稅在政策制度設計中最為重要的是稅基確定，是從價征稅還是從量征稅，從價征稅是按賬面價值還是評估價值，評估價值是按全額還是一定折扣額，折扣額比例如何確定等一系列問題，可以說稅基的確定和獲取直接關系到房地產稅實施成敗。這方面應該如何確定？

　　胡怡建：不同國家和地區(qū)對如何計量房地產的課稅對象，基本上可以分為從價計征和從量計征。從價計征又可以區(qū)分為按資本價值和按年值價值兩種。資本價值以房地產市場價格為基礎進行評估，租金指房地產的名義租金或預期租金，而不是實際租金收益。除從價計征外，有少數國家對房地產采用從量計征方式（按土地或建筑物面積）。根據房產稅的定義，其稅基應當依據房產的價值，因此一個很自然的想法就是將房產在市場上的公允價值作為該房產應納稅額的計稅基礎。