概要

　　2014年，全國各類草原違法案件發(fā)案18998起，立案17848起，結(jié)案17423起，立案率為93.9%，結(jié)案率為97.6%。發(fā)案數(shù)量比上年減少187起，但破壞草原面積比上年增加8.4萬畝，達(dá)到31.37萬畝。各地實(shí)施《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》（以下簡稱草原司法解釋）的力度明顯加大，全年共向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件621起，比上年增加342起，是上年的2.23倍。

　　非法開墾草原案件數(shù)量比上年增加526起，增長了38%，自2011年以來案件數(shù)量持續(xù)遞減后首次出現(xiàn)反彈。非法開墾破壞草原面積28.54萬畝，比上年增加11.28萬畝。此類案件主要發(fā)生在內(nèi)蒙古、新疆、吉林、黑龍江、青海五個省區(qū)。五省區(qū)非法開墾草原案件數(shù)量占全國的96.6%，非法開墾草原面積占全國的98.8%。

　　非法征收征用使用草原案件和非法臨時占用草原案件發(fā)案數(shù)量較上年有所回落，分別比上年減少41起和66起；兩類案件共破壞草原面積2.84萬畝，比上年減少2.87萬畝。

　　違反禁牧休牧規(guī)定案件數(shù)量較上年略有減少，但仍是發(fā)案數(shù)量最多的案件類型，占發(fā)案總數(shù)的78.4%。違反草畜平衡規(guī)定案件發(fā)案數(shù)量較上年略有下降。這兩類案件查處情況較好，立案率和結(jié)案率較高。

　　非法采集草原野生植物案件發(fā)案數(shù)量較上年增加了21%，立案率僅為40.9%。基層執(zhí)法人員普遍反映，由于違法人員流動性強(qiáng)，執(zhí)法機(jī)關(guān)手段落后、力量不足，取證難、處罰難和執(zhí)行難的問題突出，此類案件查處難度較大。

　　買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原案件發(fā)案數(shù)量比上年略有增加，涉及草原面積為2.07萬畝，較上年減少了56.7%。違反草原防火法規(guī)案件發(fā)案數(shù)量比上年略有減少。

　　從各省區(qū)的情況看，內(nèi)蒙古仍是查處草原違法案件數(shù)量最多的省區(qū)，全年共立案查處各類草原違法案件15575起，占全國的87.3%。吉林全年查處草原違法案件667起，居全國第二。青海全年查處草原違法案件119起，比上年增加了3.25倍。云南查處2起非法開墾草原案件，實(shí)現(xiàn)了案件查處零的突破。

　　針對2014年各類草原違法案件發(fā)生的規(guī)律和特點(diǎn)，2015年應(yīng)當(dāng)采取以下五方面的措施，進(jìn)一步強(qiáng)化草原執(zhí)法監(jiān)督工作：一是夯實(shí)基礎(chǔ)，加快推進(jìn)草原確權(quán)承包和基本草原劃定；二是主動作為，嚴(yán)厲打擊各類破壞草原的違法犯罪行為；三是創(chuàng)新方式，不斷強(qiáng)化禁牧和草畜平衡執(zhí)法監(jiān)管；四是建立制度，及時通報曝光重大典型草原違法犯罪案件；五是深入普法，努力營造草原執(zhí)法監(jiān)督工作良好氛圍。

　　1 2014年草原違法案件基本情況

　　2014年，全國各類草原違法案件發(fā)案18998起，立案17848起，立案率為93.9%；結(jié)案17423起，結(jié)案率為97.6%。非法開墾草原、非法征收征用使用草原和非法臨時占用草原三類案件共破壞草原面積31.37萬畝。買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原面積1.83萬畝。移送司法機(jī)關(guān)處理的案件621起，被提起行政復(fù)議或行政訴訟的案件25起（表1）。

　　從各類草原違法案件的發(fā)案數(shù)量看，違反禁牧休牧規(guī)定案件發(fā)案數(shù)量14899起，占發(fā)案總數(shù)的78.4%，位居第一；非法開墾草原案件發(fā)案數(shù)量1910起，占發(fā)案總數(shù)的10.1%，位居第二；違反草畜平衡規(guī)定案件發(fā)案數(shù)量1013起，占發(fā)案總數(shù)的5.3%，位居第三（圖1）。

　　從破壞草原面積看，非法開墾草原、非法征收征用使用草原和非法臨時占用草原三類案件共破壞草原31.37萬畝。其中，非法開墾破壞草原面積28.54萬畝，占被破壞草原總面積的91%；非法征收征用使用破壞草原面積2.07萬畝，非法臨時占用破壞草原面積0.77萬畝，兩類案件破壞草原面積占9%。

　　從移送司法機(jī)關(guān)的案件數(shù)量看，2014年，各地實(shí)施草原司法解釋的力度進(jìn)一步加大，全年共向司法機(jī)關(guān)移送破壞草原涉嫌犯罪案件621起，案件類型涉及非法開墾草原、非法征收征用使用草原、買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原三類案件。其中，非法開墾草原案件移送數(shù)量最多，達(dá)610起，占移送案件總數(shù)的98.2%。

　　從各省區(qū)查處草原違法案件的數(shù)量看，內(nèi)蒙古仍是查處草原違法案件力度最大、查處案件數(shù)量最多的省區(qū)，全年共立案查處各類草原違法案件15575起，占全國立案查處案件總數(shù)的87.3%。吉林2014年查處案件數(shù)量居全國第二，全年共查處各類草原違法案件667起，比上年增加205起，增長了44.4%。青海2014年案件查處力度明顯加大，全年查處各類草原違法案件119起，比上年增加了3.25倍。云南2014年查處2起非法開墾草原案件，實(shí)現(xiàn)了案件查處零的突破。各省區(qū)草原違法案件發(fā)生和查處情況見表2。

　　2 2014年各類草原違法案件的變化情況和特點(diǎn)分析

　　2014年，草原違法案件發(fā)案總數(shù)比上年減少187起。非法破壞草原面積比上年增加8.4萬畝，增長了36.6%，近三年呈持續(xù)上升的趨勢（圖2），表明打擊各類破壞草原資源違法犯罪行為的任務(wù)依然艱巨。

　　2014年，各地進(jìn)一步加大對破壞草原涉嫌犯罪案件的查處力度，全年共向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件621起，分別是2013年的2.23倍，2012年的4.97倍。近三年向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件數(shù)量的變化情況見圖3。

　?。ㄒ唬┓欠ㄩ_墾草原案件變化情況和特點(diǎn)分析

　　變化情況：2014年，非法開墾草原案件發(fā)案數(shù)量比上年增加526起，上升了38%，自2011年以來持續(xù)遞減后首次出現(xiàn)反彈；非法開墾草原面積比上年增加11.28萬畝，增長了65.4%。近三年非法開墾草原案件數(shù)量及破壞草原面積的變化情況見圖4。

　　特點(diǎn)分析：2014年，非法開墾草原案件破壞草原面積28.54萬畝，仍是破壞草原性質(zhì)最嚴(yán)重的案件類型之一。內(nèi)蒙古、新疆、吉林、黑龍江、青海是此類案件的高發(fā)區(qū)，五省區(qū)非法開墾草原案件數(shù)量占全國的96.6%，非法開墾草原面積占全國的98.8%。其中，內(nèi)蒙古非法開墾草原案件數(shù)量最多，占全國的53.2%；新疆非法開墾草原面積最大，占全國的50.4%。各省區(qū)非法開墾草原案件數(shù)量及破壞草原面積情況見表3。

　?。ǘ┓欠ㄕ魇照饔檬褂貌菰讣头欠ㄅR時占用草原案件變化情況和特點(diǎn)分析

　　變化情況：2014年，非法征收征用使用草原案件發(fā)案118起，比上年減少41起，下降了25.8%；破壞草原面積2.07萬畝，比上年減少2.16萬畝，下降了51.1%。非法臨時占用草原案件發(fā)案數(shù)量191起，比上年減少66起，下降了25.7%；破壞草原面積0.77萬畝，比上年減少0.71萬畝，下降了48%。這兩類案件近三年的變化情況見圖5和圖6。

　　特點(diǎn)分析：與上年相比，2014年這兩類案件的立案率與結(jié)案率有升有降，變化幅度較大。非法征收征用使用草原案件的立案率與上年基本持平，但結(jié)案率為68.2%，比上年下降了23.7個百分點(diǎn)；非法臨時占用草原案件的立案率為84.3%，比上年下降了14.9個百分點(diǎn)，但結(jié)案率為95%，比上年提高了14.2個百分點(diǎn)。產(chǎn)生這些變化的原因，主要是各地開展草原征占用管理工作進(jìn)展不平衡。今后應(yīng)在不斷規(guī)范草原征占用審核審批程序的同時，進(jìn)一步加大對非法征占用草原行為的查處力度。

　?。ㄈ┻`反禁牧休牧規(guī)定案件和違反草畜平衡規(guī)定案件變化情況和特點(diǎn)分析

　　變化情況：2014年，違反禁牧休牧規(guī)定案件發(fā)案數(shù)量14899起，比上年減少776起，下降了5%，自2011年以來首次出現(xiàn)發(fā)案數(shù)量減少的情況。違反草畜平衡規(guī)定案件發(fā)案數(shù)量1013起，比上年增加了123起，增長了13.8%。從這兩類案件近三年的變化情況（圖7和圖8）可以看出，兩類案件的發(fā)案數(shù)量起伏變化不大，并一直保持在高位。

　　特點(diǎn)分析：這兩類案件有兩個顯著的特點(diǎn)。一是發(fā)案數(shù)量多、區(qū)域集中。2014年，這兩類案件發(fā)案數(shù)量占各類案件總數(shù)的83.8%，并且主要集中在內(nèi)蒙古。內(nèi)蒙古全年立案查處違反禁牧休牧規(guī)定案件和違反草畜平衡規(guī)定案件的數(shù)量分別占全國同類案件的90.9%和91.3%。二是查處效果較好。兩類案件的立案率分別為97.6%和97.8%，結(jié)案率分別為99.7%和99.6%，均高于2014年各類案件的平均立案率和平均結(jié)案率。

　?。ㄋ模┓欠ú杉菰吧参锇讣兓闆r和特點(diǎn)分析

　　變化情況：2014年，非法采集草原野生植物案件發(fā)案數(shù)量528起，比上年增加90起，增長了20.5%（圖9）。案件立案率為40.9%，較上年86.8%的立案率大幅下降；結(jié)案率為85.2%，較上年下降了13.7個百分點(diǎn)。

　　特點(diǎn)分析：此類案件立案率和結(jié)案率較低，表明案件查處較為困難。其原因，一是受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，非法采集草原野生植物案件呈多發(fā)態(tài)勢，并且多以外來流動人口為主，查處較為困難；二是基層草原執(zhí)法機(jī)關(guān)手段落后、力量不足，取證難、處罰難和執(zhí)行難的問題較為突出。

　?。ㄎ澹┵I賣或者非法流轉(zhuǎn)草原案件變化情況和特點(diǎn)分析

　　變化情況：2014年，買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原案件發(fā)案26起，比上年增加7起，增長了36.8%；涉及草原面積1.83萬畝，比上年減少4.08萬畝，下降了69%；平均每起案件涉及草原面積704畝，僅為上年的22.6%。近三年此類案件數(shù)量的變化情況見圖10。

　　特點(diǎn)分析：買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原案件的發(fā)案數(shù)量雖然不多，但與牧民群眾的切身利益直接相關(guān)，今后還需進(jìn)一步規(guī)范和強(qiáng)化對草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為的管理。

　?。┻`反草原防火法規(guī)案件變化情況和特點(diǎn)分析

　　變化情況：2014年，違反草原防火法規(guī)案件發(fā)案數(shù)量270起，比上年減少了14起。近三年此類案件數(shù)量的變化情況見圖11。吉林此類案件發(fā)案數(shù)量最多，達(dá)168起，占全國的62.2%。內(nèi)蒙古此類案件發(fā)案54起，占全國的20%。各省區(qū)此類案件發(fā)案數(shù)量及占比見圖12。

　　特點(diǎn)分析：2014年全國發(fā)生草原火災(zāi)158起，累計(jì)受害草原面積近4萬公頃。大部分草原火災(zāi)是由上墳燒紙、吸煙、機(jī)動車跑火、燃燒秸稈及生活用火不慎等違反草原防火法規(guī)的行為引發(fā)的。

　　3對策措施

　　（一）夯實(shí)基礎(chǔ)，加快推進(jìn)草原確權(quán)承包和基本草原劃定。明確草原權(quán)屬，落實(shí)草原承包，是開展草原執(zhí)法監(jiān)督工作的重要基礎(chǔ)。各地要結(jié)合農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作的開展，進(jìn)一步明確草原的地類屬性和所有權(quán)、使用權(quán)。因地制宜推進(jìn)草原承包落實(shí)和完善，切實(shí)保障農(nóng)牧民的草原承包經(jīng)營權(quán)。積極推進(jìn)《基本草原保護(hù)條例》制定工作，加快劃定基本草原，不斷強(qiáng)化基本草原保護(hù)。

　?。ǘ┲鲃幼鳛?，嚴(yán)厲打擊各類破壞草原的違法犯罪行為。各級草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)要認(rèn)真履行職責(zé)，發(fā)現(xiàn)草原違法案件線索，要及時組織力量進(jìn)行查處。重點(diǎn)查處非法開墾草原、非法征收征用使用草原等破壞草原性質(zhì)嚴(yán)重的典型案件。主動加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)，建立完善草原行政執(zhí)法與刑事司法的無縫銜接機(jī)制。對調(diào)查發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件，要及時移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

　?。ㄈ﹦?chuàng)新方式，不斷強(qiáng)化禁牧和草畜平衡執(zhí)法監(jiān)管。各地要建立并完善禁牧和草畜平衡監(jiān)管制度，完善監(jiān)管工作機(jī)制，不斷強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管，及時查處和糾正違反禁牧和草畜平衡規(guī)定的行為。實(shí)施草原補(bǔ)獎?wù)叩氖^(qū)，要進(jìn)一步加強(qiáng)草原管護(hù)員隊(duì)伍建設(shè)，積極創(chuàng)新管護(hù)員聘用和管理方式，努力改善管護(hù)員工作條件，充分發(fā)揮管護(hù)員在強(qiáng)化禁牧和草畜平衡監(jiān)管方面的作用。

　?。ㄋ模┙⒅贫龋皶r通報曝光重大典型草原違法犯罪案件。及時收集整理重大典型案件的案卷材料，建立完善案件通報曝光制度，定期通報曝光重大典型案件的查處情況，包括移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的草原犯罪案件和依法追究行政責(zé)任的草原違法案件。通過通報曝光，充分發(fā)揮重大典型案件的警示教育和震懾作用，進(jìn)一步提高草原執(zhí)法的威懾力。

　?。ㄎ澹┥钊肫辗?，努力營造草原執(zhí)法監(jiān)督工作良好氛圍。積極創(chuàng)新草原普法宣傳形式，突出宣傳重點(diǎn)，拓寬宣傳對象，提高宣傳效果。重點(diǎn)加強(qiáng)對各級黨政機(jī)關(guān)的宣傳，不斷提高機(jī)關(guān)工作人員重視草原生態(tài)保護(hù)和依法行政的意識；強(qiáng)化對相關(guān)企業(yè)的宣傳，不斷提高企業(yè)遵守草原保護(hù)制度和規(guī)范開發(fā)經(jīng)營活動的自覺性；強(qiáng)化對農(nóng)牧民的宣傳，不斷提高農(nóng)牧民群眾依法保護(hù)和合理利用草原的積極性。